II SA/Bd 145/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania skarżącego T. J. od decyzji Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2015 r. – stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent M. T. skierował skarżącego do Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego na egzamin teoretyczny i praktyczny, sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie z dnia [...] listopada 2015 r., w którym podniósł, że decyzję Prezydenta doręczono mu w siedzibie Urzędu Wydziału Ewidencji i Rejestracji w dniu [...] października 2015 r. Kolegium ustaliło, że decyzja Prezydenta została wysłana na adres skarżącego figurujący w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców CEPIK. Decyzja nie została odebrana, ale dwukrotnie awizowana w dniach 23 lipca oraz [...] lipca 2015 r. W ocenie Kolegium zastosowanie tzw. doręczenia zastępczego poprzez dwukrotne awizowanie przesyłki skutkowało koniecznością przyjęcia, iż została ona skutecznie doręczona. Zarówno bowiem zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i decyzja organu I instancji została doręczona na adres figurujący w CEPIK. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Ustawodawca przyjął więc, iż kierowca zobowiązany jest m.in. do zgłoszenia faktu zmiany adresu wskazanego w CEPIK. Przyjęcie, iż doręczenie na znany organowi adres funkcjonujący w CEPIK, która strona wcześniej podała jako właściwy do dokonywania doręczeń jest nieskuteczne, po pierwsze czyniłoby fikcyjnym obowiązek aktualizacji danych, gdyż strona nie ponosiłaby negatywnych konsekwencji związanych z jego niezrealizowaniem; po drugie – przyjęcie, iż zaniechanie aktualizacji danych w CEPIK nie skutkuje możliwością przyjęcia danych w niej uwidocznionych za aktualne stawiałoby pod znakiem zapytania celowość funkcjonowania tejże ewidencji oraz jej przydatność w praktyce funkcjonowania organów korzystających z informacji w niej zawartych. W tym względzie Kolegium powołało się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 472/15. Wobec powyższe Kolegium uznało, że decyzja Prezydenta weszła do obrotu prawnego z upływem 14 dni od jej pierwszego awizowania tj. [...] sierpnia 2015 r. Przekazanie odwołującemu decyzji w dniu [...] października 2015 r. nie wywołało żadnych skutków prawnych poza walorem informacyjnym względem strony. Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się 7 sierpnia i upłynął [...] sierpnia 2015 r. Strona wniosła odwołanie w dniu [...] listopada 2015 r., a więc z naruszeniem terminu dla dokonania tej czynności. W skardze do sądu administracyjnego T. J. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium zarzucając: - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uprzedniego podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy tj. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ czynności, które potwierdziłyby niemożność doręczenia korespondencji skarżącemu w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a., - naruszenie art. 8, 19 i 11 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, albowiem organ wydał w istocie orzeczenie "zaoczne" bez udziału strony, która nie miała nawet możliwości wypowiedzieć się w sprawie ani podjąć jakichkolwiek działań w celu obrony swoich praw, uchybiając tym samym obowiązkowi zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a w konsekwencji naruszając zasadę dwuinstancyjności, albowiem skarżący nie uzyskał przez wadliwe działanie organu możliwości merytorycznej weryfikacji zaskarżonej decyzji w II instancji, - naruszenie art. 34 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy należało wobec nieobecności osoby fizycznej w miejscu zamieszkania wyznaczyć dla niej przedstawiciela, - naruszenie art. 61 § 4 k.p.a poprzez przyjęcie, że skarżący nie wziął udziału w postępowaniu z własnej woli, podczas gdy de facto nie miał on statusu strony, albowiem nie wiedział o toczącym się postępowaniu, ponieważ nie otrzymał żadnej korespondencji w przedmiotowej sprawie, - naruszenie art. 18 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną, prawotwórczą wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że obywatel ma ponosić negatywne konsekwencje w postaci "zaocznych" decyzji i orzeczeń administracyjnych w przypadku braku zgłoszenia zmiany danych, podczas gdy żaden przepis nie stanowi o jakichkolwiek negatywnych sankcjach za brak spełnienia tego obowiązku, przez co organ kreuje nieistniejący stan prawny skierowany w formie represji wobec obywateli, - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że skarżący został prawidłowo zawiadomiony o wszczęciu postępowania i z własnej woli nie wziął w nim udziału. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Kolegium przede wszystkim wydało postanowienie bez uprzedniego podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie przeprowadziło żadnych czynności, które potwierdziłyby niemożność doręczenia skarżącemu zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i wydanej decyzji, w sposób przewidziany w art. 42 i 43 k.p.a. Skarżący podniósł, że bez uprzedniego ustalenia braku możliwości doręczenia w jakimkolwiek miejscu możliwym do zastania skutkuje niemożnością zastosowania art. 44 k.p.a. i przyjęcia tzw. fikcji doręczenia. Zarzucił, że organ nie zweryfikował na podstawie innych dostępnych dla niego zbiorów danych innego możliwego adresu, pod którym skarżący może się znajdować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto organ, odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że sformułowanie w art. 44 k.p.a. "w razie niemożności doręczenia pisma" dotyczy sytuacji, gdy w przypadku doręczenia pisma w domu nie zastanie się adresata ani innej osoby, której zgodnie z przepisami przesyłka mogłaby zostać przekazana, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Przepisu tego nie można intepretować w ten sposób, że organ może zastosować doręczenie zastępcze w przypadku braku możliwości doręczenia w "jakimkolwiek miejscu możliwym do zastosowania". Art. 42 k.p.a. nie może być interpretowany w ten sposób, iż organ znając adres strony zobowiązany jest wyczerpać wszystkie miejsca, w którym możliwe jest doręczenie korespondencji i dopiero potem może zastosować doręczenie zastępcze. Wybór miejsca doręczenia co do zasady należy do organu. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2016 r. skarżący dodatkowo wskazał, że adres pod który organ I instancji przesłał decyzję tj. T., ul. [...], to adres jego zameldowania, ale nie jest on tożsamy z miejscem jego zamieszkania. W związku z działalnością gospodarczą w zakresie doradztwa podatkowego i prawnego prowadzoną w T. i w W. i częstymi podróżami, wskazał adres na ul. [...] jako adres do doręczeń, aby mieć pewność, że kierowane do niego przesyłki zostaną skutecznie doręczone. Pod tym adresem mieści się bowiem Kancelaria Adwokacka S. R., której pracownicy są upoważnieni do odbioru adresowanej do skarżącego poczty. Skarżący podkreślił, że kancelaria pracuje codziennie w godzinach 8 – 16 i prócz adwokatów przebywa tam kilkunastu aplikantów oraz pracownicy sekretariatu. Nie ma możliwości, aby w jakimś momencie pod wskazanym adresem nikt nie przebywał, ewentualnie aby pracownicy nie odebrali pozostawionego w skrzynce pocztowej zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki na w urzędzie pocztowym. Skarżący potwierdził, że powyższy adres był właściwy do doręczenia decyzji Prezydenta. Dodatkowo także skarżący podniósł, że organ nie odniósł się do złożonego wraz z odwołaniem z dnia [...] listopada 2015 r. wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że w niniejszej sprawie Sąd kontroluje wyłącznie poprawność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. Jest to postanowienie rozstrzygające wyłącznie kwestię proceduralną – tj. wypowiadające się w kwestii czy wniesione przez skarżącego odwołanie od decyzji Prezydenta T. z dnia [...] lipca 2015 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu ustawowego. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje zatem kwestia oceny sposobu procedowania przez organ I instancji odnośnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu i zapewniający stronie czynny udział w postępowaniu, z czym związane są zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 8, 10, 11 i 61 § 4 k.p.a. Dopiero bowiem wniesienie odwołania z zachowaniem terminu przewidzianego ustawą umożliwia organowi odwoławczemu odniesienie się do meritrum sprawy, w tym do ww. kwestii, co z kolei może podlegać kontroli sądu administracyjnego w przypadku zaskarżenia takiej decyzji organu odwoławczego. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu przed Sądem postanowienie rozstrzyga nie o całości postępowania, którego skutkiem było wydanie decyzji Prezydenta, lecz ogranicza się jedynie do ściśle określonego fragmentu postępowania związanego z czynnością doręczenia decyzji i czynnością wniesienia odwołania. Wniesienie odwołania od decyzji, zgodnie z art.129 § 2 k.p.a. możliwe jest w terminie 14 dni od jej doręczenia. Tak więc aby ustalić, czy odwołujący zachował termin do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy zbadać, czy prawidłowo i w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji, od której wniesiono odwołanie. Data ta jest bowiem początkiem biegu 14 - dniowego terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Istotną kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie czy w sposób prawidłowo dokonywano doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji pod adres: T., ul. [...]. Ustalenie tej okoliczności (tj. prawidłowości adresu doręczenia) jest ustaleniem własnym organu odwoławczego, on to bowiem ocenia, czy doszło do skutecznego doręczenia i w konsekwencji, czy i kiedy rozpoczął się bieg terminu na wniesienie odwołania. Generalną zasadą doręczenia pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 § 1 k.p.a., jest doręczanie pism w mieszkaniu lub miejscu pracy. Wskazany przepis nie nakazuje określonej kolejności miejsc w którym organ winien dokonywać doręczeń (tj. ustawodawca nie wskazał, że np. doręczenia należy dokonywać w pierwszej kolejności w mieszkaniu, a dopiero jeżeli miejsce to nie jest znane doręczenia dokonuje się w miejscu pracy – bądź odwrotnie). Z przepisu tego nie wynika też, że organ zobowiązany jest próbować doręczyć przesyłkę we wszystkich miejscach, w którym możliwe jest doręczenie korespondencji stronie tj. ustawodawca nie wskazał, że np. doręczenia należy dokonywać w pierwszej kolejności w mieszkaniu, a jeżeli próba doręczenia okaże się nieskuteczna, to w miejscu pracy, następnie itd. Wybór miejsca doręczenia pozostaje po stronie organu, który ma dokonać go w sposób zapewniający prawidłowe doręczenie. O ile organ dokonał wyboru, iż dokona doręczenia "w mieszkaniu" osoby fizycznej, istotne jest, aby okoliczność, gdzie owo "mieszkanie" się znajduje była każdorazowo znana organowi prowadzącemu postępowanie, tak aby możliwe było doręczenie urzędowej korespondencji przede wszystkim bezpośrednio do rąk adresata pisma urzędowego. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają w żaden wiążący sposób, jak organ ma dokonać ustalenia, gdzie jest "mieszkanie" osoby fizycznej. Organ winien w tym względzie sięgać po wszelkie dostępne mu środki – tak jak przy każdym innym ustaleniu faktycznym w postępowaniu administracyjnym. W szczególności zatem uzasadnione jest sięganie przez organ do informacji zawartych w dostępnych ewidencjach, w szczególności do danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Nie można wprawdzie, jak czyni to organ w zaskarżonym postanowieniu, uznać, że ujawniony w Centralnej Ewidencji Kierowców adres miejsca zamieszkania kierowcy jest tym miejscem, w którym doręczenie będzie zawsze skutecznie. Słusznie podnosi skarżący, że ustawodawca, nakładając w art. 18 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, na osobę posiadającą prawo jazdy obowiązek poinformowania organu o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych zawartych w tym dokumencie (a więc także zmiany adresu miejsca zamieszkania), nie obwarował tegoż obowiązku taką sankcją, że konsekwencją braku dopełnienia tegoż obowiązku będzie uznanie za skuteczne doręczenia korespondencji pod dotychczasowym adresem (tak jak to uczynił np. w art. 33a ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej w stosunku do osób prowadzących działalność gospodarczą). Tym niemniej, skoro obowiązkiem osoby posiadającej prawo jazdy jest podanie adresu zamieszkania, który jest odnotowywany w ewidencji kierowców (art. 100b ust. Ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym), a ponadto jest zobowiązany każdorazowo do informowania o zmianie w tym zakresie - nie można z góry założyć, że adres ten nie odpowiada stanowi faktycznemu. W tej sytuacji uznanie, iż błędnie doszło do doręczenia przesyłki zawierającej decyzję pod adres zamieszkania ujawniony w centralnej ewidencji kierowców jest tożsame z zarzutem, że organ błędnie ustalił stan faktyczny. Skarżący w istocie uczynił taki zarzut w skardze, jednakże nie przedstawił żadnych okoliczności pozwalających uznać, iż organ w sposób błędny ustalił adres, pod którym powinno dojść do doręczenia. Co więcej w piśmie procesowym z dnia 11 maja skarżący wprost przyznał, że adres: T., ul. [...] jest adresem, który wskazuje organem administracji (m.in. jako adres zameldowania), traktując go jako adres do doręczeń. Należy podkreślić, że art. 42 § 1 k.p.a. nakazuje doręczenie pism osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Nie można więc utożsamiać pojęcia "mieszkania" jedynie z miejscem zamieszkania. Jest to bowiem pojęcie szersze i należy uznać, iż pod pojęciem tym mieści się również adres wskazany przez samą stronę (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 120/09). Jeżeli zatem skarżący sam zdecydował, że korespondencję będzie odbierał pod adresem, w którym nie zamieszkuje i konsekwentnie wskazuje to miejsce zarówno dla potrzeb ewidencji kierowców jak też ewidencji ludności, należy uznać, iż ów adres jest "mieszkaniem", o którym mowa w art. 42 § 1 k.p.a. Wobec braku odbioru decyzji przez skarżącego pod ww. adresem Kolegium prawidłowo rozważyło dochowanie wymogów art. 44 k.p.a. regulującego zasady tzw. doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia. Zgodnie tym przepisem, w przypadku niemożności doręczenia pisma adresatowi pozostawia się je na okres 14 dni w placówce pocztowej (§ 1); zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2 ww. artykułu); w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z akt sprawy tj. z adnotacji uczynionych na przesyłce, wynika że Kolegium prawidłowo oceniło, iż dochowano wymogów doręczenia w powyższym trybie. Stosownie zatem do art. 44 § 4 k.p.a. organ był zobowiązany uznać, że doręczenie decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2015 r. nastąpiło z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 art. 44 k.p.a. tj. z upływem [...] sierpnia 2015 r. W konsekwencji 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania należy liczyć od tej właśnie daty, co oznacza, że ostatnim dniem, w którym należało złożyć odwołanie był [...] sierpnia 2015 r. Zasadnie organ wskazał, że w tej sytuacji doręczenie skarżącemu decyzji w dniu [...] października 2015 r. nie miało skutków doręczenia w rozumieniu art. 42 k.p.a., było jedynie przekazaniem skarżącemu treści decyzji o walorze informacyjnym. Tak jak wskazał organ – skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] listopada 2015 r. (pieczęć pocztowa na znajdującej się w aktach sprawy kopercie - k. 5 akt Kolegium) Stwierdzenie przez organ w tej sytuacji, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. – jest zgodne z przepisami prawa. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 34 § 1 k.p.a. skoro – jak powyżej wskazano, organ prawidłowo ustalił, adres "mieszkania" skarżącego. Brak faktycznego zamieszkania skarżącego pod adresem wskazanym przez niego jako adres do korespondencji nie może być uznany za sytuację, kiedy organ ma do czynienia z "osobą nieobecną" o której mowa w art. 34 § 1 k.p.a. Za niezasadny należy także uznać sformułowany w piśmie procesowym zarzut wydania zaskarżonego postanowienia przed rozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W aktach sprawy brak takiego wniosku, brak też jakiegokolwiek dowodu, iż organ taki wniosek otrzymał. Niezasadny jest także uczyniony w piśmie procesowym zarzut braku podjęcia wszelkich czynności koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego odwołujący się do okoliczności funkcjonowania pod adresem przy ul. [...] kancelarii adwokackiej. Rzeczą organu było ustalenie, czy doręczenie odbyło się prawidłowo, a nie czy sposób, w jaki skarżący zapewniał sobie odbiór korespondencji jest skuteczny, w szczególności w tym konkretnym przypadku. Sposób zorganizowania odbioru korespondencji nie jest też sam w sobie dowodem na nieprawidłowość konkretnego doręczenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) Sąd oddalił skargę.