II SA/Wa 250/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [..] sierpnia 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego Policji w N. z [...] lutego 2011 r. o odmowie przyznania K.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. organ wskazał, że w 2003 r. żona policjanta stała się spadkobierczynią 1/6 części domu jednorodzinnego położonego w N. przy ulicy W.. Udział ten, w przeliczeniu na powierzchnię mieszkalną, wynosił 16,97 metra kwadratowego. Policjant posiadał zaś uprawnienie do trzech norm zaludnienia. Powierzchnia powyższego domu przynależna policjantowi, była więc mniejsza, od powierzchni określonej trzema normami zaludnienia, lecz w ocenie organu, powyższe nie stanowiło o rażącym naruszeniu prawa przez Komendanta Miejskiego Policji w N., który wydał wyżej powołaną decyzję [...] lutego 2011 r. W myśl bowiem § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zajmowanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, albo spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego będącego przedmiotem spadku – jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia – wyklucza możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia. Powierzchnia domu uzyskanego przez policjanta w wyniku spadkobrania, odpowiadała zaś dwóm normom zaludnienia. Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiódł K.K., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że powierzchnia mieszkalna domu, jaki przypadł jego żonie w wyniku spadkobrania, jest mniejsza, niż powierzchnia należna mu z tytułu przysługujących mu norm zaludnienia. Z tego faktu, jak również z treści uchwały NSA – I OPS 3/08 wywiódł, że organ naruszył prawo wydając skarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. W realiach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało odnieść się do problematyki dotyczącej przesłanki stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. do "rażącego naruszenia prawa". Generalną zasadą jest to, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą i nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok WSA w Białymstoku z 20 czerwca 2013 r., II SA/Bk 273/13, LEX nr 1329171). Za rażące uważa się także naruszenie podstawowych reguł wykładni (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2011 r., II OSK 743/10, LEX nr 965221). Orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące omawianej tematyki ewoluowało jednak przez lata, czego efektem było pojawienie się poglądów, o dopuszczalności – w szczególnych wypadkach – szerszego interpretowania pojęcia "rażące naruszenie prawa". Jak jednak podkreślił NSA w wyroku z dnia 5 maja 2004 r., FSK 2/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 6: "Rozbieżność orzecznictwa sądowego nie wyklucza sama przez się możliwości, że jeden z dwóch sprzecznych ze sobą poglądów wyrażonych w tym orzecznictwie jest na tyle wadliwy, iż jego przyjęcie przez organ podatkowy stanowi rażące naruszenie prawa (...)". Powyższe stanowisko było więc wyrazem odejścia od ściśle kazuistycznego poglądu, że wątpliwości interpretacyjne danej normy prawnej uniemożliwiają jej rażące naruszenie. Pojawił się również pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Za takim stanowiskiem opowiadają się też sądy (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 824/09, LEX nr 597887: "Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego", por. też wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1522/10, LEX nr 965193: "Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa", czy wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2014 r., I OSK 2010/13, LEX nr 1636863: "Przesłanką uznania naruszenia prawa za rażące jest ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegającej na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa"). Do skutków takich zalicza się naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych kodeksu czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, za: E. Smoktunowicz, P. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 559-560:". O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem "rażącym" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie ono za sobą pociąga. Za "rażące" uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie ma natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony"; podobnie wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 listopada 1999 r., V SA 876/99, LEX nr 50137: "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Przechodząc zaś już do istoty sprawy w niniejszym postępowaniu, to sprowadzała się ona do oceny tego, czy pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Komendanta Miejskiego Policji w N. z [...] lutego 2011 r. odmawiającej przyznania K.K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, da się pogodzić z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Szukając odpowiedzi na wyżej postawione pytanie, zasadnym było odniesienie się do przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Zgodnie z jej art. 92 ust. 1 równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 powołanej ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1- 9. Zauważyć należy, że wskazane wyżej przepisy w istocie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu, to jednak ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby prowadzić do wniosku, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko w sytuacji, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. W związku z tym, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uznać należy, że zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Podkreślić bowiem należy, że jedną z podstawowych zasad wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy, co oznacza, że wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że podstawowe znaczenie w zakresie przyznania policjantowi lokalu mają unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 ustawy o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Natomiast uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, należy oceniać biorąc pod uwagę regulację zawartą w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Dodać należy, że z prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, do których należą, nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Takie rozumienie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika z istoty prawa policjanta do lokalu mieszkalnego, co oznacza, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze, jeżeli policjant nie posiada lokalu. Prowadzi to do wniosku, że prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest zastępczą i tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy, jeżeli policjant nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W związku z tym uznać należy, że prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim i w pierwszej kolejności przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Tym samym, równoważnik pieniężny jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, lecz uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się zatem przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust.1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, o czym stanowi art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy o Policji. Zdaniem tutejszego Sądu, wskazane wyżej rozważania pozwalają na stwierdzenie, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego mieszkanie nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia. Podkreślić bowiem należy, ze posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego składu siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można zlekceważyć wyżej powołanej uchwały NSA. Mimo, że została ona podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), to jednak doprowadziła w ostatnich latach, do ujednolicenia orzecznictwa sądów administracyjnych w Polsce, odnośnie omawianej materii. Stąd też uznać należało, że na dzień wydania skarżonej decyzji, nie zachodził już stan niepewności, co do sposobu rozumienia przepisów prawa regulujących sporną materię. W ocenie tutejszego Sądu, nie należało podchodzić do problematyki związania organów uchwałą NSA I OPS 3/08, wydaną w powyższym trybie, w sposób nadmiernie kazuistyczny. Prowadziłoby to bowiem w efekcie do zaakceptowania takiego oto stanu, gdy w takich samych okolicznościach faktycznych, jednym funkcjonariuszom Policji przysługiwałby ekwiwalent za brak lokalu mieszkalnego, a innym nie. Tego rodzaju sytuacja, byłaby zaś nie do pogodzenia z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Kłóciłaby się też, z zasadą wyrażoną w przepisie art. 32 Konstytucji RP. W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do wszechstronnej oceny jej całokształtu, z uwzględnieniem rozważań co do rozumienia przepisów prawa, zaprezentowanych w przedmiotowym uzasadnieniu.