I OSK 2200/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 480/16 w sprawie ze skargi Gminy Zielonki na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 480/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy Zielonki, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lutego 2016 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Krakowskiego z [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Decyzjami tymi ustalone zostało na rzecz M. P.-K. odszkodowanie, w wysokości 20 909,00 zł za utratę prawa własności działki nr [...] o pow. 116 m2, położonej w B., gm. Z. Działka ta, na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzją Starosty Krakowskiego z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, przeszła na własność Gminy Zielonki pod budowę drogi gminnej. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z [...] czerwca 2015 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił jej stan na dzień 20 kwietnia 2009 r. W tej dacie działka, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Gminy Zielonki Nr XXXI/111/2005 z 18 listopada 2005 r., położona była w cà 80% jej powierzchni na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol 32.MN.6), a w cà 20% powierzchni w terenach komunikacyjnych – dróg gminnych (symbol KDD), a zatem jej wartość biegły określił jako sumę wartości części przeznaczonej pod każdą z ww. funkcji, przy czym średnia cena transakcyjna nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową (197,69 zł/m2) była wyższa od średniej ceny transakcyjnej nieruchomości drogowych (127,34 zł/m2). Oceniając wartość nieruchomości podejściem porównawczym biegły przyjął ceny transakcyjne nieruchomości w obu rodzajach przeznaczenia z rynku lokalnego – gmin powiatu krakowskiego – z powodu, jak wyjaśnił, odpowiadając na zastrzeżenia Gminy Zielonki, mniejszej liczby transakcji na terenie tej Gminy nieruchomościami, które można było uznać za podobne do wycenianej. Gmina Zielonki, zarówno w odwołaniu od decyzji Starosty Krakowskiego, jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu, kwestionowała operat, wybór nieruchomości przyjętych przez biegłego do porównania (różnice powierzchni, rozszerzenie rynku) i zarzucała niewyjaśnienie istotnych okoliczności w sprawie. Uwzględniając skargę Gminy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że operat szacunkowy narusza przepisy określające zasady wyceny nieruchomości dla celu ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogi, z uwagi na niewłaściwy dobór nieruchomości porównywanych i wskazał: Zgodnie przepisami wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowym wypadku nieruchomością, do której skarżącej przysługiwało prawo własności w dniu 20 kwietnia 2009 r., a z której części dopiero powstała działka nr [...] w B. o pow. 0,0116 ha przeznaczona pod drogę publiczną, była nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] obręb B. o pow. 0,42 ha. Stan nieruchomości zajętej pod drogę, odpowiadający ówczesnej działce nr [...] winien być zatem uwzględniony przy doborze do jej wyceny nieruchomości podobnych. W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego operatu, w którym rzeczoznawca uwzględni nieruchomości o powierzchni i przeznaczeniu podobnym do ówczesnej działki nr [...] o pow. 0,42 ha, a nie do wydzielonej z niej działki nr [...] o pow. 0,0116 ha, zaś przyjęte wysokości współczynników korygujących uzasadnione powinny być obszerniej i bardziej przekonująco. Reprezentowany przez radcę prawnego, Wojewoda Małopolski wniósł skargę kasacyjną od wskazanego na wstępie wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania i zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na: – naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w powiązaniu z art. 18 ust 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687) przez błędne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji, 2) naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy polegające na: – naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, uznając, że przedstawiony w sprawie operat szacunkowy, w jego ocenie prawidłowy, nie jest dowodem pozwalającym na wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej; – naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnej interpretacji przepisu art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niewłaściwym zastosowaniu w sprawie przepisu z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z dnia 24 grudnia 2003 r.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z dnia 5 listopada 2015 r.), w sytuacji gdy zastosowanie mogły znaleźć wyłącznie przepisy § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Gmina Zielonki wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Uchylenie decyzji organów obu instancji miało miejsce z jednego tylko powodu – Wojewódzki Sąd uznał, iż do określenia stanu nieruchomości przejętej pod drogę biegły przyjął niewłaściwą działkę, oceniał działkę nr [...] o pow. 116 m2, podczas gdy powinien wziąć pod uwagę działkę nr [...] o pow. 420 m2, z której została wydzielona działka nr [...] pod drogę. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu narusza przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.), "ustawa", a to jej art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5. Art. 18 ust. 1 ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz wg jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W sprawie istotne jest jak należy rozumieć pojęcie "stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne na mocy ustawy jest oczywiście wywłaszczeniem nieruchomości za odszkodowaniem. Różnica pomiędzy wywłaszczeniem regulowanym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami a przepisami ustawy polega na tym, że te ostatnie, jak wskazuje tytuł ustawy, przewidują tryb szczególny. Zgodnie z nim wywłaszczenie następuje z mocy prawa, z dniem w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna (art. 12 ust. 4). Nie ma zatem potrzeby wydawania w tym przypadku, jak na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji o wywłaszczeniu, skutek natomiast jest ten sam – odjęcie prawa własności nieruchomości jej właścicielowi. Wypłacenie, w obu stanach prawnych, może dotyczyć całej nieruchomości lub jej części w zależności od zakresu potrzeb na cel wywłaszczenia, przy czym przy trybie szczególnym jest ta różnica od zwykłego, że wywłaszczenia, jeżeli ma dotyczyć tylko części nieruchomości, nie poprzedza jej podział, gdyż ten następuje mocą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4). Decyzja ta również stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej (art. 12 ust. 3). Ustawa zatem, regulując szczególny tryb wywłaszczania, najistotniejszym aktem czynni decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ta bowiem odejmuje prawa własności o granicach nieruchomości nią określonych. Wywłaszczenie może nastąpić tylko za odszkodowaniem, które przysługuje za powierzchnię, co do której prawo własności zostało odjęte. Ustawa co do ustalenia wysokości odszkodowania odsyła do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniami wynikającymi z jej odrębnych regulacji. Odrębność ta jest ustanowiona art. 18 i tym różni się od zasad określonych w przepisach o gospodarce nieruchomościami, że w trybie szczególnym wysokość odszkodowania ustala się wg stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o realizacji inwestycji, a wg wartości z daty ustalenia odszkodowania, zaś wg zasad gospodarowania nieruchomościami wysokość odszkodowania wg stanu, przeznaczenia i wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1). Różnica ta wynika z momentu odjęcia prawa własności – wg trybu ogólnego przesądzająca jest decyzja o wywłaszczeniu, wg szczególnego – o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Różnice te jednak nie wpływają na to, jak należy ocenić stan nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu, mając na uwadze jego zakres – tj. odjęcia prawa własności konkretnie określonej powierzchni, za którą służy odszkodowanie. Skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mówią o możliwości wywłaszczenia całej nieruchomości lub jej części (art. 113 ust. 3), zaś przepisy ustawy także o przejęciu z mocy prawa nieruchomości lub ich części (art. 12 ust. 4), to stan wywłaszczanej nieruchomości w obu wypadkach musi być rozumiany tak samo, tyle że na inna datę. Decyzja o wywłaszczeniu powinna zawierać oznaczenie nieruchomości wg księgi wieczystej lub zbioru dokumentów oraz wg katastru nieruchomości (art. 119 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i identycznie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – oznaczenie nieruchomości lub jej części wg katastru nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy), przy czym w tym wypadku części nieruchomości z tej przyczyny, że podział następuje mocą tej decyzji (art. 12 ust. 1), a nie jak przy wywłaszczeniu na zasadach ogólnych – wcześniej. W obu jednak wypadkach przedmiot wywłaszczenia jest taki sam – cała nieruchomość lub jej część, tyle że podział nieruchomości z uwagi na potrzebę wywłaszczania jest z innej daty. Stan zatem nieruchomości tak w przypadku wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy – w trybie szczególnym – to powierzchnia podlegająca wywłaszczeniu, przeznaczenie w planie, zagospodarowanie, itd. Nie ma bowiem żadnych uzasadnionych przyczyn, aby między takim samym odjęciem prawa własności, tyle że dokonywanym w innym trybie ustalać odszkodowanie wg rożnych zasad co do stanu nieruchomości. Skoro zatem na mocy ustawy podział nieruchomości i wywłaszczenie następuje decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej to wysokość odszkodowania, w przypadku wywłaszczenia części służy za tę część wywłaszczoną, zatem stan nieruchomości – w którym mieści się jej powierzchnia – to część nieruchomości powstała w wyniku jej podziału, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu w sprawie, iż stan nieruchomości powinien dotyczyć całej działki nr [...], a więc przed jej podziałem, stanowi naruszenie prawa materialnego. W związku z uwzględnieniem skargi bezprzedmiotowe jest ustosunkowywanie się do zarzutu dotyczącego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu w sprawie kosztów postępowania. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).