IV SA/Gl 194/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowej Organizacji Związkowej A na decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Burmistrza Miasta T. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] Międzyzakładowa Organizacja Związkowa A wystąpiła do Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie wykazu nauczycieli zatrudnionych w tej szkole wraz z informacją o przyznanych im dodatkach motywacyjnych. Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektor Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T., na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), odmówił udzielenia wnioskowanej informacji ze względu na prywatność osób objętych żądaną informacją, czyli nauczycieli. W uzasadnieniu podniósł, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to jednak nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym informacji o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Międzyzakładowa Organizacja Związkowa A wniosła do Burmistrza Miasta T. odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc że nauczyciele należą do osób realizujących zadania publiczne, za które otrzymują wynagrodzenie z finansów publicznych, dlatego nie ma podstaw do odmowy udzielenia wnioskowanych informacji. Po rozpatrzeniu odwołania, Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie: "K.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że informacja o wydatkach ze środków publicznych jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a Szkoła Podstawowa z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nadto wynagrodzenia pracowników jednostek sfery publicznej mieszczą się w pojęciu wydatków publicznych. Zdaniem Burmistrza Miasta T., nauczyciel publicznej szkoły nie jest funkcjonariuszem publicznym, bowiem nie mieści się w katalogu zawartym w art. 115 § 13 kodeksu karnego. Jednocześnie pogląd przeciwny przeczyłby treści art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela. Skoro, nauczycie nie są funkcjonariuszami publicznymi, to tym samym ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ich prywatność jest uzasadnione i mieści się w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze, Międzyzakładowa Organizacja Związkowa A wniosła o zobowiązane Burmistrza Miasta T. do niezwłocznego udostępnienia imiennej listy nauczycieli wraz z przyznanymi im dodatkami motywacyjnymi w roku szkolnym 2015/2016, bowiem należą oni do osób realizujących zadania publiczne, za które otrzymują wynagrodzenie z finansów publicznych, wobec czego nie znajduje do nich zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla decyzję w całości lub w części. Z kolei, w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Dodatkowo, na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazanym wyżej zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie zaznaczyć, że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. Zgodnie z treścią art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Poza tym, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2 tego przepisu). Podmioty te mają obowiązek udostępnienia informacji publicznej wtedy, gdy są w jej posiadaniu (ust. 3). W przypadku innych podmiotów wykonujących zadania publiczne ustawa ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do podmiotów wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przykładowe wyliczenie podmiotów zobowiązanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w punktach od 1 do 5 jest poprzedzone ogólnym wyrażeniem, że są to "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", co oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym pojęciu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. o sygn. akt I OSK 851/10 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, CBOS), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Oba te pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP różnicuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie. W tym miejscu zgodzić należy się z poglądem, że art. 4 u.d.i.p. określając podmioty zobowiązane do jej udzielenia nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem zauważyć, że przepisy u.d.i.p. regulują zakres podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej szerzej niż art. 61 Konstytucji RP (uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt l OPS 1/05, CBOS). W judykaturze jest już ukształtowana linia orzecznicza w tym zakresie. Na przykład w wyroku NSA w Warszawie z dnia 18.11.2013 r. o sygn. akt I OSK 1558/13 (CBOSA) wskazano, że z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że obowiązek informacyjny przewidziany w omawianej ustawie spoczywa nie tylko na władzy publicznej lecz każdym podmiocie, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Skoro w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mowa jest ogólnie o podmiotach wykonujących zadania publiczne, to podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej nie można utożsamiać wyłącznie z jednostkami organizacyjnymi, o jakich mowa w przepisach K.p.a., czy p.p.s.a. Gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić w tym zakresie jakiekolwiek ograniczenia, to przewidziałby to wprost, ale żadnych ograniczeń co do zakresu podmiotowego obowiązku informacyjnego nie można domniemywać. Ten sam tok rozumowania zaprezentowano w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 28.08.2013 r. o sygn. II SAB/Gd 129/13 (CBOSA), gdzie stwierdzono, iż podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej nie są wyłącznie władze publiczne, ale również podmioty wykonujące zadania publiczne, niebędące organami władzy publicznej, nawet jeżeli posiadają informację, której same nie wytworzyły, ale wykorzystują ją w wykonywaniu tych zadań. Podobne stanowisko zajął też WSA w Opolu w wyroku z dnia 22.07.2013 r. o sygn. II SAB/Op 41/13 (CBOS) wskazując, iż sformułowanie przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. przez użycie zwrotu "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że każdy podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, jeśli wykonuje zadania władzy publicznej lub dysponuje majątkiem publicznym. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że Dyrektor Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. jest podmiotem reprezentującym inne jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W myśl bowiem art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm., dalej w skrócie "u.s.o.") system oświaty (publiczny) m.in. obejmuje szkoły podstawowe z oddziałami integracyjnymi. Według art. 5 ust. 1 u.s.o. szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.s.o. szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez: 1) jednostkę samorządu terytorialnego; 2) inną osobę prawną; 3) osobę fizyczną. Natomiast art. 5 ust. 3 stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Mając to na uwadze i uwzględniając fakt, iż Dyrektor Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. nie kwestionował faktu, iż ma co do zasady obowiązek udzielania informacji publicznych, skład orzekający przyjął, że jest jako osoba której powierzono stanowisko dyrektora objęty dyspozycją art. 4 ust.1 pkt 4 u.d.i.p. w związku z art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 1 u.s.o., bowiem reprezentuje szkołę. Wskazania wymaga, że stosownie do art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., stosuje się przepisy K.p.a., z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni (pkt 1), uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (pkt 2). Z kolei, według art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Na zasadzie ust. 2 omawianego art. 17, wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie. Przytoczone unormowanie oznacza, że od decyzji wskazanych w omawianym art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie K.p.a. środki prawne. Tym samym, w toku instancji wnioskodawca będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 K.p.a., bądź też wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Natomiast zgodnie z art. 127 § 2 K.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zasady ustalenia właściwości instancyjnej reguluje art. 17 K.p.a., który w pkt 1 określa, że organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów tego Kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej. Nie mniej jednak Dyrektor Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. nie jest organem w rozumieniu prawa administracyjnego, a to prowadzi do wniosku, że nie jest również organem władzy publicznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Z tych przyczyn mimo, iż może wydawać decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, to jednak należy do grupy podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.. Konsekwencją tego jest zastosowanie w sprawie art. 17 u.d.i.p.. Przepis ten odnosi się bowiem do wszystkich podmiotów wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Oznacza to, że od decyzji wydanej na podstawie art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p. przysługuje, zgodnie z art. 17 ust. 2 wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, podlegającej rozpoznaniu przez ten sam podmiot, który ją wydał. W tym stanie rzeczy, przepis art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. zawiera ustawową definicję pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiąc, że rozumie się przez to organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kierownicy służb, inspekcji i straży są organami administracji publicznej, które w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od ich pozycji ustrojowej organów administracji rządowej, są zakwalifikowane do organów jednostek samorządu terytorialnego o ile działają w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta) starosty lub marszałka województwa. Oceniając w tym kontekście status Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. należy stwierdzić, że nie należy on do kręgu podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. Analiza przytoczonych regulacji wskazuje, że Burmistrz Miasta T. nie był właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w T. Tym samym zaskarżona decyzja, jako wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, obarczona jest wadą nieważności przewidzianą art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego w trybie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji nie było podstaw do ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skargi. Przy ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącej właściwy organ uwzględni powyższe rozważania i podejmie stosowne działania. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.