II SA/Gl 347/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącej kwotę 382 (trzysta osiemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.) oraz w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] r., nałożył na skarżącą J. D. karę pieniężną w wysokości 12.700 zł z tytułu naruszeń: 1) lp. 5.3.1 i 5.3.2 zał. nr 3 do ustawy - skrócenie dziennego czasu odpoczynku o 1 godz. 36 min., o 1 godz. 48 min., o 1 godz. 15 min. i o 1 godz. 39 min. (4 x 100 zł + 4 x 200 zł = 1.200 zł), 2) lp. 6.1.4 zał. nr 3 do ustawy – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganej kalibracji – po zmianie numeru VRN (kwota 1.000 zł), 3) lp. 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy – nieokazanie podczas kontroli wykresówek oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu – za wyszczególnione 19 dni (500 zł x 19 = 9.500 zł), 4) lp. 6.3.11 zał. nr 3 do ustawy – naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy (2 x 500 zł = 1.000 zł). Nadto, organ I instancji orzekł o częściowym umorzeniu postępowania w zakresie naruszeń z lp. 6.2.1 oraz 6.3.8 zał. nr 3 do ustawy. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w niniejszej sprawie brak przesłanek do zastosowania art. 92 b i art. 92 c ustawy. Przedsiębiorca podczas kontroli, obejmującej okres od [...] r. do [...] r., nie okazał bowiem dokumentów, ani zapisków, czy adnotacji uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Tymczasem to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek prawidłowej organizacji pracy kierowców. Stąd też przyjęty w przedsiębiorstwie zadaniowy system pracy, nie stanowi podstawy odstąpienia od stwierdzonych naruszeń, opisanych w pkt 1. Uzasadniając nałożenie kary z pkt 2, organ administracji podał, że na podstawie danych pobranych z urządzenia rejestrującego, zainstalowanego w pojeździe [...], nr rej. [...] oraz kopii dowodu rejestracyjnego, wydanego w dniu [...] r. ustalono, że uaktualnienie numeru rejestracyjnego nastąpiło w dniu [...] r. Zmiana danych winna zaś nastąpić na dzień zmiany tego numeru, którą to datę strona sama wskazała w toku kontroli. Co do naruszenia opisanego w pkt 3, organ I instancji podał, że bez znaczenia jest fakt przekazania dokumentacji po zakończeniu kontroli, o której przedsiębiorca był powiadomiony ze wskazaniem jej okresu. Nie uwzględniono też wyjaśnień strony, że to kierowcy nie przekazali przedsiębiorcy przedmiotowych wykresówek. Gdy zaś idzie o naruszenie, opisane w pkt 4, organ wyjaśnił, że analiza plików źródłowych wykazała, że przedsiębiorca w dwóch przypadkach wczytał dane po upływie 28 dni jako terminu określonego w § 4 ust. 1 rozp. Min. Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. W odwołaniu od decyzji przedsiębiorca zarzuciła, że z naruszeniem art. 7, 8, 77, 80 i 107 § 3 kpa, organ I instancji nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego. Pomimo przedłożenia dokumentów wprowadzających właściwą dyscyplinę i obligujących kierowców do przestrzegania norm czasu pracy oraz bez przesłuchania kierowców, w celu wyjaśnienia odpowiedzialności za naruszenia z lp. 5.3 zał. nr 3 do ustawy, bezpodstawnie nałożono karę z tego tytułu na przewoźnika. Odnośnie naruszenia z lp. 6.3.7, odwołująca się wyjaśniła, że w dacie rozpoczęcia kontroli, wykresówkami i zaświadczeniami dysponowali jeszcze kierowcy do kontroli drogowej. Nie żądano też uzupełnienia braków dokumentacji po rozpoczęciu w dniu [...] r. kontroli, które to uchybienie opisano następnie w protokole z dnia [...]. Pomimo złożenia w dniu [...] wszystkich dokumentów, zostały one pominięte przez organ przy wydaniu decyzji o nałożeniu kary z tego tytułu. Gdy zaś idzie o naruszenie z lp. 6.1.4, odwołująca się zarzuciła, że organ nie wskazał terminu na dokonanie aktualizacji danych w zakresie zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu, wykupionego z leasingu. Ponadto, organ operuje skrótem "VRN", nie objaśniając tego pojęcia. Wreszcie, zarzuciła wadliwą interpretację rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r., wskutek nałożenia kary z lp. 6.3.11 bez uwzględniania wyłącznie dni zarejestrowanej działalności i przyjęcia, że dane z kart kierowców winny być wczytywane co 28 dni kalendarzowych. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po ponownej analizie materiału dowodowego i zacytowaniu treści art. 4 pkt 22 oraz art. 92 a ust. 1, 3 i 6 ustawy o transporcie drogowym, podzielił w całości ustalenia faktyczne i pogląd prawny co do zasadności nałożenia kary z tytułu stwierdzonych naruszeń. Odnośnie naruszenia lp. 6.1.4 zał. nr 3 do ustawy, organ II instancji dodał, że na podstawie udostępnionych danych cyfrowych z tachografu, ustalono że strona przedmiotowym pojazdem wykonywała przewozy drogowe w dniach [...] r. (dystans 109 km) oraz [...] r. (dystans 423 km). Badanie urządzeń zainstalowanych w pojazdach przeprowadza się zaś przy zmianie numeru rejestracyjnego. Zmiany dokonano jednak dopiero w ramach kalibracji w dniu [...] r., co oznacza, że przewozy drogowe wykonywano bez kalibracji tachografu. Co do naruszenia lp. 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy, organ odwoławczy zauważył, że kontrolę rozpoczęto w dniu [...] r. i okres 29 dni wstecz, na który powołuje się strona, nie obejmuje [...] i [...] r., kiedy to stwierdzono 19 przypadków brakującej dokumentacji. Sankcji podlega zaś nieokazanie danych podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Okazanie dokumentacji już po przeprowadzonej kontroli, nie można zdaniem organu uznać za realizację obowiązku, bowiem dokumentacja winna znajdować się w przedsiębiorstwie. Odnośnie naruszenia z lp. 6.3.11 zał. nr 3 do ustawy, organ odwoławczy powołując się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 734/14, uznał, że fakt określenia w preambule do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2000, maksymalnego okresu na wczytywanie danych, nie oznacza, że Państwa Członkowskie nie mogą określić terminów krótszych, zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. a tego rozp. Nadto, organ odwoławczy wskazał, że za naruszenie przepisów, odpowiedzialność ponoszą niezależnie od siebie kierowca i przedsiębiorca, na których spoczywa obowiązek prawidłowej organizacji pracy kierowców oraz ich kontroli (art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia 561/2006). Stąd też nie stwierdzając przesłanek z art. 92 b i art. 92 c ustawy, odwołania nie uwzględniono. W skardze na decyzję ostateczną J. D., domagała się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego oraz zasądzenia kosztów postępowania. Ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżąca wskazała na błędne podanie adresu jej zamieszkania jako miejsca prowadzenia działalności. Podniosła, że organ nie ustalił przyczyny naruszenia czasu pracy przez kierowców, ani nie ustalił daty odbioru dokumentów z wydziału komunikacji w sprawie zmiany dowodu rejestracyjnego i bez dokumentów przewozowych stwierdził fakt wykonywania przedmiotowym pojazdem transportu drogowego jedynie na podstawie jego przebiegu. Jej zdaniem, w obowiązującym stanie prawnym nie określono zaś terminu na dokonanie zmiany numeru rejestracyjnego, zapisanego w pamięci tachografu. Skarżąca podkreśliła też, że nie była wezwana do przedłożenia brakujących wykresówek, które złożyła wraz z wyjaśnieniami w dniu [...] r. Podniosła, że organ uwzględnił częściowo wyjaśnienia, złożone do protokołu kontroli, w którym stwierdzono 6 naruszeń z lp. 6.3.8. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Zdaniem sądu administracyjnego, zaskarżona decyzja zapadła bowiem bez należytego wyjaśnienia sprawy wskutek błędnej wykładni prawa materialnego, gdy idzie o stwierdzenie przez organy obydwu instancji naruszenia przepisów o transporcie drogowym w zakresie lp. 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy oraz lp. 6.3.11 tego zał. Błędnie przyjęły organy administracji, że przedłożenie przez przedsiębiorcę żądanej dokumentacji w postaci wykresówek i innych dokumentów oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu już po podpisaniu protokołu kontroli, w każdym przypadku skutkuje nałożeniem kary pieniężnej, bowiem przepis z lp. 6.3.7 zał. nr 3 do ustawy, sankcjonuje nieprzedłożenie dokumentów podczas kontroli. Zdaniem organów, zakończenie kontroli następuje zaś po sporządzeniu protokołu kontroli, co w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu [...] r. Stanowiska tego nie sposób podzielić, bowiem oznaczałoby to pozbawienie przedsiębiorcy gwarancji procesowych określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem stwierdzenie, co należy rozumieć przez "zakończenie kontroli". Zdaniem sądu administracyjnego, nie jest to podpisanie przez kontrolującego i przedsiębiorcę protokołu kontroli, w sytuacji, gdy uprzednio nie zapewniono stronie możliwości zgłoszenia uwag i uzupełnienia brakującej dokumentacji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Z naruszeniem wymogu, przewidzianego w art. 85 ust. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, wyżej powołanej, nie określono bowiem przewidywanego terminu zakończenia kontroli. W upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli podano bowiem jedynie termin jej rozpoczęcia ([...] r.), zaś jako datę jej zakończenia, odwołano się do terminu przewidzianego w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Istotne jest też, że kontrola pobranej w dniu [...] r. dokumentacji odbyła się w siedzibie organu i w dniu [...] r. przedstawiono stronie protokół kontroli. Takie działanie wprost uniemożliwia stronie uzupełnienie brakującej dokumentacji. Nie ma prawnego znaczenia fakt, że strona została z wyprzedzeniem poinformowana o terminie i zakresie kontroli, zaś wymagana dokumentacja powinna się znajdować w siedzibie przedsiębiorstwa. Nie określając terminu zakończenia kontroli, organ administracji nie był władny do wszczęcia postępowania w wyniku wadliwego przeprowadzenia kontroli, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia brakującej dokumentacji. Co więcej, skarżąca podpisując protokół przedstawiony jej w dniu [...] r. łącznie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, zastrzegła prawo złożenia wyjaśnień w terminie późniejszym. W wyznaczonym przez organ 7-dniowym terminie, skarżąca złożyła też wyjaśnienia i przedłożyła uzupełniające dokumenty. Z uchybieniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, organy administracji nie dokonały jednak ich badania pod względem kompletności, przyjmując wadliwie, że podpisanie protokołu kontroli oznacza jej zakończenie i stanowi końcowy termin przedłożenia wymaganej dokumentacji. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 573/14 i z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1638/14 (dostępne w internecie). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił zaś zawartą w nich argumentację. Zasadnie też skarżąca wskazała na wadliwą wykładnię § 4 ust. 1 rozp. w sprawie częstotliwości pobierania danych..., wyżej powołanego (Dz. U z 2007 r. nr 159, poz. 1128 ze zm.), co przedwcześnie skutkowało nałożeniem kary pieniężnej z tytułu naruszenia z lp. 6.3.11 zał. nr 3 do ustawy. Spór dotyczy kwestii, czy wskazany w tym przepisie okres pobierania danych przez podmiot wykonujący przewozy drogowe, określany w dniach, bez dodatkowych wskazań, odnosi się do dni kalendarzowych (zarejestrowanej działalności tego podmiotu), czy też dni zarejestrowanej działalności w karcie kierowcy. Zdaniem organów, termin wskazany w cyt. rozp. jest krótszy, niż określany w przepisach unijnych, które miałyby zastosowanie jedynie w przypadku braku, bądź odmiennego uregulowania tej kwestii w przepisach krajowych. Jednak stanowiska organów nie sposób zaakceptować. Zdaniem sądu administracyjnego, określenie "działalność zarejestrowana", można odnosić jedynie do faktu rejestracji danych w tachografie cyfrowymi i karcie kierowcy. Tak też należy rozumieć użyty w pkt 3 preambuły do Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. (Dz. Urz. UE L. 168/16 z dnia 2 lipca 2010 r.) zwrot "działalność zarejestrowana." Wczytywanie danych ma na celu kopiowanie danych, zapisanych w pamięci danych pojazdu lub w pamięci karty tachografu, które są niezbędne do ustalenia zgodności z przepisami zawartymi w rozp. (WE) nr 561/2006. Przepis § 2 pkt 2 rozp. Ministra Transportu, definiuje pobieranie danych z tachografu i karty kierowcy jako pobieranie danych, o których mowa w rozdziale I lit. s zał. IB do rozp. Rady (EWG) nr 3821/85. Nowelizacja tego rozp. na mocy rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 5 listopada 2010 r., obejmowała jedynie zmianę samej liczby dni. W przypadku tachografów cyfrowych, okres skrócono do 90 dni, zaś co do karty kierowcy - wydłużono do 28 dni. Nie może więc być mowy o tym, że przepisy krajowe przewidują krótsze okresy niż prawo unijne. Potwierdzeniem tego jest też treść § 5 ust. 1 rozp. z 2007 r., który stanowi, że dane z § 3 i 4, podmiot przechowuje w oryginalnym formacie przez okres co najmniej 12 miesięcy, licząc od daty ich zarejestrowania w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. W tym przypadku wprost mowa o zarejestrowaniu danych w odniesieniu do tachografu i karty kierowcy. Nie sposób więc ferować wniosku, że zarejestrowana działalność to działalność podmiotu (dni kalendarzowe). Zatem zarejestrowana działalność to dane zarejestrowane (nagrane) w tachografie cyfrowym lub na karcie kierowcy. Taki też pogląd zajęto w wyrokach tut. Sądu z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 1028/15 i z dnia 29 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 148/16 oraz przywołanym tam orzecznictwie, w tym w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II GSK 2396/14 (dostępne w internecie). Zawartą w tych orzeczeniach argumentację skład orzekający w pełni podzielił. Zdaniem sądu administracyjnego, niezasadne są jednak pozostałe zarzuty skargi, kwestionujące stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Prawidłowo stwierdziły organy administracji, że wykazanie przesłanek z art. 92 b ustawy, w postaci zapewnienia właściwej organizacji pracy i nadzoru nad przestrzeganiem przez kierowców czasu pracy i wymaganych przerw oraz odpoczynków, obciąża przedsiębiorcę. Skarżąca nie zarzuca, że nie doszło do uchybienia w tym zakresie, co podlega sankcji z lp. 5.3. zał. nr 3 do ustawy. Jej zdaniem, obowiązkiem organu było jednak przesłuchanie kierowców celem ustalenia przyczyn postania naruszeń w zakresie czasu pracy. Podkreśliła też, że przekazała organowi dokumentację z akt osobowych kierowców, określającą zakres ich obowiązków, odpowiedzialności oraz obligującą do przestrzegania norm czasu pracy. Sąd administracyjny podzielił jednak argumentację organu odwoławczego, że przedłożona przez przedsiębiorcę dokumentacja nie dowodzi właściwej organizacji czasu pracy kierowcy, zapewniającej przestrzeganie przepisów. Skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, pozwalających na stwierdzenie, że właściwie rozplanowano zadania przewozowe w opisanych w obydwu decyzjach przypadkach. Nie przedłożono też na żadnym etapie postępowania dowodów zastosowania kar dyscyplinarnych wobec kierowców za stwierdzone naruszenia. Oznacza to, brak kontroli i właściwej reakcji ze strony pracodawcy. Przesłuchanie kierowców nie wniosłoby zatem niczego istotnego do sprawy z uwagi na wymogi art. 92 b ustawy, który to przepis zacytowano w motywach zaskarżonej decyzji. To obowiązkiem skarżącej było zaplanowanie zadania przewozowego i reakcja na naruszenia w zakresie norm czasu pracy, o ile były spowodowane z winy pracowników. Wskazanie przyczyny od nich niezależnych np. nieprzewidziane utrudnienia w ruchu, wymagało zaś poczynienia przez kierowców pisemnych adnotacji na wykresówce. Gdy zaś idzie o naruszenie z lp. 6.1.4 zał. nr 3 do ustawy, brak podstaw do podważenia ustaleń organu odwoławczego, że różnica w przebiegu pojazdu dowodzi jego użycia do wykonywania przewozu drogowego. Jedynie skarżąca władna była do wykazania innego stanu rzeczy, bowiem wszelkie dokumenty pozostawały w jej posiadaniu. Skoro w dniu [...] r. wydano nowy dowód rejestracyjny przedmiotowego pojazdu, to niezależnie od daty jego odbioru, przed kolejnym użyciem pojazdu do wykonywania transportu drogowego, obowiązkiem była kalibracja tachografu, co pozwala na identyfikację pojazdu. Istotne jest, że do użycia pojazdu doszło [...] i [...] r., zaś kalibracji dokonano w dniu [...] r., po przejechaniu w tym dniu 423 km, a w poprzednim dniu 109 km. Dowodzi to, że skarżąca niewątpliwie w tych dniach dysponowała już nowym dowodem rejestracyjnym. W tym względzie prawidłowo organ odwoławczy przywołał treść rozdziałów I ust. 20 i VI ust. 4 Załącznika IB rozp. nr 3821/85. Skoro kalibracji pojazdu dokonano w dniu [...] r., niezrozumiały jest zarzut strony w zakresie braku świadomości prawnej. Pojazd ze zmienionymi numerami rejestracyjnymi musi mieć takie same dane wprowadzone do urządzenia rejestrującego. Prawodawca nie określił żadnego terminu na wprowadzenie zmian, lecz z uwagi na cel działania urządzeń rejestrujących, oczywiste jest, że zmiany musza być wprowadzone przed użyciem pojazdu do przewozu drogowego z nowym dowodem rejestracyjnym. Nieistotny dla wyniku sprawy jest zarzut błędnego adresu, wskazanego w decyzji. Skarżąca działa bowiem jako osoba fizyczna, gdyż nie prowadzi działalności w ramach innej osoby prawnej. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił jedynie zarzuty w zakresie nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy co do naruszeń z lp. 6.3.7 i 6.3.11 zał. nr 3 do ustawy, co było wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego, wyżej przywołanego. Jednakże pomimo częściowego uwzględniania stanowiska skarżącej, zaskarżona decyzja jako dotycząca jednej kary pieniężnej z tytułu szeregu naruszeń, podlegała uchyleniu w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 382 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 ustawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy winien zatem ponownie rozpoznać i ocenić materiał dowodowy w zakresie naruszenia lp. 6.3.7 i 6.3.11 zał nr 3 do ustawy. Zbadania wymaga zatem przedłożona przez skarżącą dokumentacja już po podpisaniu protokołu kontroli celem ustalenia, czy obejmuje wymagane dane za okres objęty kontrolą. Ponowna ocena terminowości wczytywania danych z kart kierowcy winna obejmować dane zarejestrowane, a nie kolejne 28 dni kalendarzowych. O ile zaś w tym zakresie organ odwoławczy nie stwierdzi naruszeń w całości lub co do poszczególnych przypadków, niezbędne jest umorzenie postępowania w odpowiednim zakresie w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 105 § 1 kpa. Kara pieniężna z art. 92 a ust. 1 ustawy, winna zaś obejmować wszystkie stwierdzone naruszenia, a więc także i te przypadki co do których sąd administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego. Skoro zaś sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, sąd administracyjny nie był władny do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.