II SA/Gl 248/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. nr [...] z dnia [...] r. Po rozpoznaniu wniosku J. Z. z dnia [...] r., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "A" w L., wydaną z upoważnienia Wójta Gminy M. decyzją nr [...] z dnia [...] r. nr [...] ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą, tj. – elektrowni wiatrowej o mocy nominalnej do 3 MW w północnej części działki o nr ewid. [...], k.m. [...], obręb K.; – elektrowni wiatrowej o mocy nominalnej do 3 MW w południowej części dziatek o nr ewid. [...], k.m. [...], obręb K.; – stacji transformatorowej wraz z podziemnym kablem SN oraz drogi wewnętrznej i placów manewrowych, w granicach działki o nr ewid. [...], k.m. [...], obręb K. Rozstrzygnięcie to, na skutek wniesienia odwołań przez strony postępowania, zostało decyzją SKO w C. z dnia [...] r. nr [...] uchylone w całości a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji jedyną przyczyną wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego było naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. SKO stwierdziło bowiem, że organ I instancji nie powiadomił wszystkich stron o toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji nie zapewnił im czynnego udziału. W toku dalszego postępowania J. Z. zmieniła wniosek w zakresie charakterystyki planowanej inwestycji, przez zmniejszenie mocy nominalnej każdej z planowanych elektrowni wiatrowych do 1,5 MW, zmniejszenie wysokości ich masztów z 105m do 100m oraz zmniejszenie średnicy rotora z 90m do 80m. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy M. decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą. Na skutek wniesionego odwołania przez J. Z. SKO w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] ponownie uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie, a sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Orzekając kolejny raz decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak [...] Wójt Gminy M. ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego planowanego do realizacji na terenie położonym w miejscowości K. w granicach działek o nr ewid.: [...], k.m. [...], obręb K., obejmującego budowę dwóch elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą, o obszarze oddziaływania wykraczającym poza granice działek o nr ewid.: [...], k.m. [...], obręb K., mieszczącym się zgodnie z wnioskiem w odległości 90 m od miejsca planowanych elektrowni, w granicach działek objętych obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, oznaczonych nr ewid, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], i [...] (obręb R.) oraz nr ewid.: [...],[...],[...],[...],[...] (obręb C.). Jako podstawę decyzji wskazał Wójt Gminy M. m.in. art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W uzasadnieniu decyzji powołując się na treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a tej ustawy organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowych usytuowanych na terenie na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w sytuacji gdy obszar oddziaływania takiej inwestycji wykracza poza teren do którego inwestor ma tytuł prawny i obejmuje nieruchomości objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania, których ustalenia nie przewidują ograniczeń w zagospodarowaniu terenów związanych z funkcjonowaniem elektrowni wiatrowych. W decyzji o warunkach zabudowy należałoby bowiem zdaniem Wójta w takiej sytuacji wyznaczyć strefę ochronną obejmującą m.in. nieruchomości objęte obowiązującymi planami miejscowymi. Prowadziłoby to w konsekwencji do zmiany tych planów w trybie do tego nie przewidzianym i przez organ nie mający takich kompetencji, ta przysługuje bowiem wyłącznie organom uchwałodawczym gmin. Taka sytuacja ma zaś miejsce zdaniem Wójta [...] w rozpoznawanej sprawie gdyż działki ujęte we wniosku, jako obszar oddziaływania, położone w obrębie R. (dot. działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) oraz w obrębie C. (dot. działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]) są objęte obowiązującymi miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, w granicach których nie wprowadzono stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniu znaczącego oddziaływania na środowisko urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W następstwie wniesionego przez J. Z. odwołania powyższa decyzja Wójta Gminy M. została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...]. Jako postawę orzeczenia SKO wskazało art 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania oraz treść art. 4 ust. 2, art 61 ust. 1-4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjął, że w sprawie zachodzi wyjątek o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy, a to w sytuacji gdy w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd traktowania elektrowni wiatrowych za urządzenia infrastruktury technicznej. Dalej SKO przytoczyło stanowisko organu pierwszej instancji, że w decyzji o warunkach zabudowy należy wyznaczyć strefę oddziaływania projektowanej inwestycji, będącą odpowiednikiem strefy ochronnej, o której mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3a i art. 10 ust. 2a ustawy. Zgodnie z tymi przepisami w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można wyznaczać obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wyznaczenie owych stref ochronnych w decyzji o warunkach zabudowy doprowadziłoby do wprowadzenia takim rozstrzygnięciem zmian w uregulowaniach miejscowego planu, co w tej formie jest niedopuszczalne. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO J. Z. wniosła o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. jako wydanych z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że z obowiązujących przepisów nie wynika zakaz lokalizacji odnawialnych źródeł energii w drodze decyzji administracyjnej. Ewentualne wyznaczenie w takiej decyzji stref ochronnych nie doprowadziłoby też do wprowadzenia zmian w obowiązującym dla terenów sąsiednich miejscowym planie zagospodarowania, zwłaszcza w sytuacji gdy są to tereny na których zgodnie z planem nie może być lokowana żadna zabudowa a istnieje nakaz zachowania istniejącej zieleni i jej obecnego charakteru. Nadto podniesiono w tym względzie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji SKO zajęło całkowicie odmienne stanowisko niż we wcześniejszej wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie powtarzająć w ogólnym zarysie argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, albowiem zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przesłanki wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 tej ustawy. Unormowań zawartych w tych przepisach nie można przy tym powiązać z treścią powołanych w decyzjach organów obu instancji art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, w sposób w jaki przyjęły to organy orzekające. Z treści art. 10 ust. 2a wynika, że organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Jeżeli takie obszary zostaną w studium wyznaczone to wówczas w treści uchwalonego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania powinny być określone zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy granice terenów pod budowę tego typu urządzeń i ewentualnie ich stref ochronnych. W żadnym wypadku nie oznacza to jednak, że jeżeli takie obszary nie zostały w studium, a następnie w planie zagospodarowania wyznaczone, to na terenach objętych obowiązującymi planami zagospodarowania nie można lokować tego rodzaju urządzeń i ich stref ochronnych. Gdyby taka była wola prawodawcy to zawarłby w tym względzie podobne unormowania jak w odniesieniu do obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000m2 (art. 10 ust. 36 ustawy). W konsekwencji, gdy takie obszary nie zostały wskazane to dopuszczalność takiej inwestycji należy ocenić biorąc pod uwagę treść obowiązującego planu zagospodarowania. Gdy w świetle jego unormowań brak jest zakazu lokalizacji takiej inwestycji i ewentualnie wyznaczonej dla niej strefy ochronnej, to brak byłoby podstaw do odmowy wydania (z punktu widzenia unormowań planu) zgody na realizację takiego przedsięwzięcia. W żadnym przypadku nie można by wtedy jednak mówić, że w ten sposób dokonuje się zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jak zdaje się całkowicie błędnie uznały organy obu instancji. W tym względzie należy podzielić w pełni stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 25 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 48/12, że przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy dotyczą wyłącznie planowania przestrzennego i nie wyłączają lokalizacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnych. Wskazując na konieczność ustalenia w ewentualnie wydanej dla spornej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy strefy ochronnej, organ pierwszej instancji nie wskazał na jakiej podstawie w związku z treścią art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy strefa taka miałaby być w takiej decyzji ustalona. Nie wskazał również przepisów prawa materialnego w oparciu o które określonoby wymagania wynikające z ustanowienia takiej strefy (nawet gdyby założyć, że jej ustanowienie jest w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne). Należy też podnieść, że w pierwszej wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] r. Wójt Gminy M. ustalając warunki zabudowy dla spornej inwestycji nie wyznaczył dla niej żadnej strefy ochronnej. Zmiany w tym względzie swojego stanowiska przy wydawaniu kolejnych decyzji nie uzasadnił. Biorąc pod uwagę treść obowiązujących przepisów brak jest zdaniem Sądu podstaw prawnych do przyjęcia, że z treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zakaz lokowania na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych jeżeli obszar oddziaływania takiego przedsięwzięcia obejmuje tereny dla których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym nie przewidziano terenów pod budowę tego typu urządzeń i ich stref ochronnych, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W tym względzie prawidłowe stanowisko zajęło SKO w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] r. Zmiana tego stanowiska przez organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jakkolwiek w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna, nie została z naruszeniem treści art. 107 § 3 kpa w zaskarżonej decyzji w żaden sposób uzasadniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią organy orzekające powyższą wykładnię powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kwestię ewentualnego negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na tereny sąsiednie, w tym objęte obowiązującym planem zagospodarowania ocenią zaś m.in. pod względem wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, mając na uwadze m.in. treść obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz przy przyjęciu, że w świetle utrwalonego orzecznictwa w sprawie zachodzi wyjątek o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy. W pierwszej kolejności wezmą jednak pod uwagę treść mającej wejść w życie 16 lipca 2016 r. ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718). im