II OSK 1499/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S., J. S., R. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 75/16 w sprawie ze skargi B. S., J. S., R. K. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 75/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę B. S., J. S., R. K. i W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2015 r. nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. S., J. S., R. K. i W. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 p.p.s.a. skarżący zarzucili: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że "Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących, wobec stwierdzenia iż nie jest zasadny zarzut skarżących co do niedostatecznego wyjaśnienia przez organy orzekające charakteru obiektów zlokalizowanych na działce skarżących, podczas gdy ustalenia organu co do charakteru tych obiektów nie pozwala na jednoznaczne ustalenie czy są to budynki czy budowle, w sytuacji, gdy z przepisu art. 7 k.p.a. wynika iż w toku postępowania to organ administracji publicznej stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a nakłada na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd oddalił ich skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych. Zdaniem skarżących kasacyjnie ustalenia faktyczne organu co do charakteru obiektów zlokalizowanych na działce skarżących nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, czy obiekty te są budynkami czy budowlami. W tej kwestii ustalenie, czy obiekt posiada cechy trwałego powiązania z gruntem, ma najistotniejsze znaczenie. Przy uwzględnieniu obecnego stanu wiedzy technicznej i możliwości przemieszczania dużych obiektów budowlanych, odłącznie od gruntu nie musi się wiązać z destrukcją przenoszonego obiektu. Nie można wykluczyć, że obiekty te zostały przemieszczone w całości z innego miejsca i posadowione na działce skarżących na betonowych bloczkach, co skutkowało by brakiem możliwości nakazania ich rozbiórki gdyż nie można by przyjąć, aby przemieszczenie obiektu budowlanego z jednego miejsca na inne nosi znamiona robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. I tak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten jest przepisem ustrojowym, sąd administracyjny może naruszyć ww. przepis wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie sąd rozpoznał skargę na decyzję ostateczną, oceniał ją pod kątem legalności. To czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem ww. przepisu ustrojowego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez organy administracji art. 7 i 77 § 1k.p.a. Ma rację sąd I instancji, że organy nadzoru budowlanego należycie ustaliły stan faktyczny, dokonały trafnej oceny zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego i właściwie zastosowały przepisy prawa. Przypomnieć należy, że 11 lutego 2014 r. podczas kontroli na działce nr [...]/77 w K. stwierdzono istnienie m.in. dwóch budynków gospodarczych. Budynek gospodarczy, oznaczony nr 2 w protokole z kontroli, posiada konstrukcję drewnianą. Jest przykryty dachem jednospadowym, posadowiony na betonowych bloczkach, wewnątrz wylewka betonowa. Jego wymiary wynoszą 3,54 m x 7,68 m. Przedmiotowy budynek powstał w 2011 r. Drugi budynek gospodarczy, oznaczony w protokole z kontroli nr 3, posiada konstrukcję drewnianą. Jest przykryty dachem jednospadowym, posadowiony na betonowych bloczkach, wewnątrz wylewka betonowa. Jego wymiary wynoszą 4,10 m x 5,08 m. Przedmiotowy budynek powstał w 2012 r. Inwestorzy – B. i J. S. oraz R. i W. K. oświadczyli do protokołu z kontroli, iż przedmiotowe obiekty wybudowali bez pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia robót budowlanych, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. rozważył możliwość legalizacji tych budynków. Ustalił jednak, że zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. uchwalonym przez Radę Gminy 28 marca 2014 r., opublikowanym w Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz. 1929 z 1 kwietnia 2014 r., działka na której są posadowione budynki nr [...]/77 w K. znajduje się w jednostce oznaczonej jako K/11.ZS - tereny zieleni śródleśnej. W rozdziale 7 § 32 oraz rozdziale 10 § 44 ust.3 tego planu określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia ich użytkowania, w tym zakaz grodzenia, budowy budynków oraz budowli. Zapisy planu nie są kwestionowane przez skarżących kasacyjnie. Wynika z niego wyraźnie, że obiekty wybudowano na terenie, na którym zabudowa jest zakazana. Trudno zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że "nie można jednoznacznie stwierdzić, czy obiekty te są budynkami czy budowlami". Z protokołu kontroli jak i zdjęć załączonych do akt sprawy wynika wyraźnie, iż są to budynki w rozumieniu art. 3 punkt 2) prawa budowlanego. Nawet przyjmując nazewnictwo skarżących kasacyjnie - "budowli" (co jest wyjątkowo nielogiczne mając na uwadze definicję budowli z art. 3 punkt 3) prawa budowlanego), to jak wskazano wyżej na tym terenie istnieje zakaz ich wznoszenia. Co zaś do związania tych budynków z gruntem to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia jest rodzaj zastosowanego fundamentu – bloczki betonowe czy też wylewany czy murowany fundament. "Trwałe związanie z gruntem" to po prostu posadowienie obiektu stabilnie, tak że opiera się on czynnikom zewnętrznym np. atmosferycznym. Fundament ma zapewnić trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. (vide wyrok NSA z 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1433/10). Konsekwencją takich zapisów planu zagospodarowania przestrzennego jest wykluczenie możliwości legalizacji powstałych budynków gospodarczych, a zatem skutkiem musi być orzeczenie obligatoryjne rozbiórki obiektów. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.