II SA/Gl 474/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi B. S. i K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Umową sprzedaży zawartą [...] r. w formie aktu notarialnego rep. [...] nr [...] Skarb Państwa nabył od B. S. i K. S. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] położoną w B., obrębie ewidencyjnym K., z przeznaczeniem pod budowę "A". Nabycie to nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. 1961, Nr 18, poz. 94). Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. przedmiotową nieruchomość przekazał w użytkowanie Zarządowi "B" w B., a następnie decyzją z [...] r. nr [...] orzekł o wygaszeniu prawa zarządu tą nieruchomością. Wojewoda [...] decyzją z [...] r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przedmiotowej działki przez Gminę B. Następnie umową zawartą [...] r. w formie aktu notarialnego rep. [...] Gmina przeniosła własność ww. działki nr [...] na rzecz "B" Spółki z o.o. z siedzibą w B. i prawo to ujawniono [...] r. w księdze wieczystej nr [...] (obecnie [...]). Pismem z 12 listopada 2013 r. B. S. i K. S. wystąpili do Prezydenta Miasta B. z wnioskiem o zwrot ww. nieruchomości. Decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j.: Dz. U. 2015, poz. 782 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: "u.g.n."), umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż Gmina B. przeniosła własność tej nieruchomości na rzecz "B" Spółki z o. o. z siedzibą w B. i ujawniono fakt ten w księdze wieczystej przed [...] r. tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Od decyzji wydanej przez organ I instancji B. S. i K. S., reprezentowani przez adw. J. G., złożyli w przepisanym terminie odwołanie podnosząc, że przeniesienie własności tej nieruchomości na rzecz "B" Spółki z o. o. w innej formie niż sprzedaż wyklucza ich zdaniem zastosowanie przepisu art. 229 ww. ustawy i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż w myśl art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed 1 stycznia 1998 r. tj. dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W toku postępowania ustalono, iż przed dniem [...] r. własność nieruchomości objętej żądaniem zwrotu została przeniesiona na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Zgodnie zatem z cytowanym wyżej przepisem poprzednim właścicielom przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje roszczenie o jej zwrot. Ponadto należy wskazać, że na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. możliwy jest zwrot nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny aktualny w chwili orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością. Oznacza to, że fakt zadysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością przez jej zbycie umową cywilnoprawną na rzecz osób trzecich powoduje, że roszczenie o zwrot przysługujące byłemu właścicielowi z art. 136 ust. 3 u.g.n. staje się bezskuteczne i wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie może zostać zwrócona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. S. i B. S., reprezentowani przez adw. J. G., wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 229 u.g.n., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości objętych umową przeniesienia własności nieruchomości celem pokrycia udziałów w spółce prawa handlowego, dokonanie której to czynności prawnej nie jest objęte hipotezą wskazanego przepisu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 2 marca 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o zawieszenie postępowania sądowego. Pozwem z [...] r. skarżący wnieśli bowiem o ustalenie przez Sąd Rejonowy w B. Wydział I Cywilny nieważności umowy przeniesienia własności zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Gminą B. a "B" Sp. z o.o. w zakresie dotyczącym m.in. przedmiotowej działki. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 75/15 tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowe uznając, że sprawa bytu ww. umowy przenoszącej własność nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne albowiem od wyniku jej prawomocnego zakończenia zależy rozstrzygnięcie skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Wniesione na postanowienie to przez "B" Sp. z o.o. zażalenie zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OZ 561/15. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie zawiesił bowiem przedmiotowe postępowanie sądowe, okoliczność złożenia przez skarżących pozwu o unieważnienie ww. umowy przeniesienia własności ma wpływ na rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w przypadku stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności bezwzględnej ww. umowy, czynność ta byłaby nieważna od chwili jej dokonania (ex tunc). Jak podkreślił NSA w takim przypadku czynność prawna traktowana jest tak, jak gdyby nigdy nie doszło do jej dokonania, a strony zobowiązane są do zwrotu wzajemnie tego, co już w wyniku rozpoczęcia wykonywania umowy uzyskały od drugiej strony. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się o podjęcie zawieszonego postepowania. W załączeniu nadesłał prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Postanowieniem z dnia 16 maja 2015 r. tut. Sąd pojął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, musiała zostać uwzględniona. Obydwa rozstrzygnięcia naruszają bowiem art. 229 u.g.n. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tejże ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Mając powyższe przepisy na uwadze wskazać należy, że zanim organ administracji publicznej przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Organ powinien więc najpierw zbadać na podstawie art. 136 u.g.n., czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzi od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy wywłaszczonej nieruchomości, a także czy nie ma przeszkód do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazanych w art. 229 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności można przejść do dalszego etapu postępowania, w którym wyjaśniany będzie cel wywłaszczenia, a następnie zbadane będą przesłanki zbędności, na podstawie art. 137 u.g.n. Obydwa orzekające w sprawie organy uznały, że w sprawie zachodzą przeszkody do prowadzenia postępowania co do zbędności na cel wywłaszczenia wskazane w art. 229 u.g.n. Umową zawartą [...] r. w formie aktu notarialnego rep. [...] Gmina przeniosła bowiem własność ww. działki nr [...] na rzecz "B" Spółki z o.o. z siedzibą w B. i prawo to ujawniono [...] r. w księdze wieczystej nr [...] (obecnie nr [...]). W konsekwencji organ I instancji umorzył postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości jako bezprzedmiotowe, a rozstrzygnięcie to Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną obecnie decyzją. Jednakowoż prawomocnym wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Sąd Okręgowy w B. II Wydział Cywilny Odwoławczy, zmieniając w tej mierze wyrok Sądu Rejonowego, stwierdził nieważność dwóch czynności prawnych, w tym czynności prawnej w postaci umowy przeniesienia własności zawartej w dniu [...] r. w B. pomiędzy Zarządem Miasta B. działającym w imieniu Gminy B. a "B" Spółką z o.o. z siedzibą w B., sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. [...] Nr [...] w części dotyczącej przeniesienia własności nieruchomości stanowiącej [...] oraz udziału w 1/5 w nieruchomości stanowiącej [...]. Wyrok powyższy oznacza w konsekwencji, że czynność, o której mowa, była nieważna od chwili jej dokonania (ex tunc). Otwiera to drogę do badania w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie spełnione zostały przesłanki zwrotu ww. nieruchomości, zawarcie umowy przenoszącej własność działki stanowiło bowiem, stosownie do uzasadnień obydwu organów, przewidzianą w art. 229 u.g.n. przeszkodę do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżących. Oznacza to, że zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji co obliguje Sąd do uchylenia rozstrzygnięć objętych obecną kontrolą. W konsekwencji, uwzględniając powyższe okoliczności, organ winien ponownie rozpoznać wniosek skarżących, a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na fakt, iż organy nie rozpoznały sprawy merytorycznie, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. Sąd nie może zaś dokonać stosownych ustaleń i ocen samodzielnie albowiem w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego zadaniem Sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a., a także § 18 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t.j.: Dz. U. 2013, Nr 461).