II SA/Gl 303/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wnioskiem z [...] r. S. C., reprezentowany przez adw. A. Z., zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości C., oznaczoną jako działki nr 1, 2 i 3, wydzieloną jego zdaniem pod drogę w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...]. Powołując się na wyroki WSA w Białymstoku z 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 853/2007, WSA w Kielcach z 23 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 78/2011 oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z [...] r. wydanego w sprawie nr [...] B. i inni przeciwko Polsce wskazał, że działki te zostały wydzielone pod drogę, której nadano nazwę ul. [...] i która służy do korzystania z szeregu nieruchomości. Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 782 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: u.g.n.) orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość albowiem nie przeszła ona na własność Gminy M., gdyż nie nastąpiło zdarzenie prawne, którego skutkiem było odjęcie własności na rzecz podmiotu publicznego. Od decyzji wydanej przez organ I instancji S. C., reprezentowany przez ww. pełnomocnika, złożył w przepisanym terminie odwołanie, zarzucając naruszenie: art. 98 ust. 3 w związku z ust. 1 tegoż artykułu u.g.n., polegające na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi gminne podczas gdy jego zdaniem decydujące znaczenie dla oceny, czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny jej charakter, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zdaniem pełnomocnika skarżącego interpretując art. 98 u.g.n. należy nadto uwzględnić treść przywołanego wyżej wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wydzielenia działek, za które wnioskodawca domaga się odszkodowania, dokonano decyzjami Wójta Gminy M.: z [...] r. nr [...] i z [...] r. nr [...], odpowiednio działek o numerach 2 i 3 (na wniosek M. J. poprzednika prawnego wnioskodawcy) oraz z [...] r. nr [...] - działki nr 1 (na wniosek współwłaścicieli tj. S. C. i E. J.). Z ww. decyzji oraz wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów działek nr 2 i nr 3 sporządzonych przez uprawnionego geodetę, przedstawiających projekty podziałów zatwierdzonych ww. decyzjami Wójta Gminy M. wynika, że: działkę nr 2 wydzielono jako dojazd do działki nr 4 od ul. [...] oznaczonej [...] (decyzja z [...] r.), działkę nr 3 wydzielono pod poszerzenie wewnętrznej drogi dojazdowej do ww. działki nr 4 (decyzja z [...] r.) oraz działkę nr 1 wydzielono pod drogę wewnętrzną dojazdową do pozostałych wydzielonych jednocześnie działek budowlanych od ul. [...] przez drogę wewnętrzna oznaczoną działkami nr 2 i nr 3 (decyzja z [...] r., postanowienie Wójta Gminy M. z [...] r. nr [...] opiniujące wstępny projekt podziału działki nr 5). Ww. podziały oraz obciążające działki służebności gruntowe na czas nieograniczony polegające na prawie bezpłatnego przechodu i przejazdu przez działki nr 2 i nr 1 pasem o szerokości 5,5 m przebiegającym po urządzonej na tych działkach drodze wewnętrznej oraz bezpłatnego przeprowadzenia wszelkich mediów (w tym dostępu do nich) przez działki nr 2, nr 3 i nr 1 na rzecz każdoczesnych właścicieli działek sąsiednich, zostały zapisane w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. dla przedmiotowych nieruchomości. Sąd ujawniając w księdze wieczystej nowopowstałe działki ujawnił również prawo własności do nich na rzecz S. C. i E. J. W związku z powyższym należy stwierdzić, że koniecznym warunkiem do uzyskania odszkodowania jest uprzednie przejście prawa własności części wydzielonej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Warunek ten nie został w niniejszej sprawie spełniony bowiem przedmiotowe działki nie przeszły na własność żadnego podmiotu publicznoprawnego i stanowią w dalszym ciągu własność skarżącego i E. J. Wobec powyższego wskazać należy, że Starosta [...] nie naruszył powołanego w odwołaniu art. 98 ust. 3 w związku z ust. 1 tegoż artykułu u.g.n., bowiem przepisy te odnoszą się do sytuacji, gdy dochodzi do pozbawienia praw do nieruchomości stanowiących drogi publiczne, a nie wewnętrzne. Nadto zgodnie z informacją Wójta Gminy M. zawartą w piśmie z [...] r. nr [...] skierowanym do Starosty [...] - przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, według stanu na dzień wydania decyzji o jej podziale, oznaczone było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy M. następująco: działki nr 2 i nr 3 - pod zabudowę zagrodową w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, rolnych i ogrodniczych z funkcją uzupełniającą pod agroturystykę o symbolu MR (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z [...] r.) oraz działka nr 1 - pod drogi wewnętrzne o symbolu KDw (uchwała Rady Gminy M. nr [...] z [...] r.). Wojewoda nie dopatrzył się nadto zarzucanego w odwołaniu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. bowiem Starosta zgromadził wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy materiał dowodowy i przeanalizował go. Powiadomił również strony o zgromadzeniu całości akt sprawy i możliwości zapoznania się nimi i wypowiedzenia się. Prawidłowo Starosta wskazał, że nadanie nazwy ulicy nie przesądza ani o statusie drogi publicznej, ani o jej stanie własności, bowiem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym może stanowić samodzielną podstawę do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (uchwała 7 sędziów NSA, z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1794/04, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1806/04, wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1245/07). Pismem z dnia 7 marca 2016 r. S. C., reprezentowany przez adw. A. Z, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił, zarzuty te rozwijając w uzasadnieniu: naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że odszkodowanie przysługuje za powstałe w wyniku podziału nieruchomości działki gruntu wydzielone wyłącznie pod drogi, które wcześniej zostały zaliczone w poczet dróg gminnych uchwałą rady gminy, podczas gdy decydujące znaczenie dla oceny czy dana droga jest publiczna powinien mieć faktyczny charakter drogi, b) art. 91 ust. 1 Konstytucji, poprzez bezzasadne nieuwzględnienie przy dokonywaniu wykładni i stosowaniu przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n., wskazówek interpretacyjnych zawartych w wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia [...] r. w sprawie B. i inni przeciwko Polsce, nr [...], naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że brak jest podstawy prawnej do ustalenia i wypłacenia odszkodowania w niniejszej sprawie, art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia czy działki gruntu wydzielone pod drogi mają charakter dróg publicznych, w szczególności czy są ogólnodostępne i połączone z siecią dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu za działki gruntu wydzielone na podstawie art. 98 ust. 3 pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie lub krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela. Wydzielone nieruchomości przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki te przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się na wniosek właściciela według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczeniu nieruchomości. Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko Wojewody [...], iż w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności, o których mowa w art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Skoro bowiem skarżący jest w dalszym ciągu współwłaścicielem nieruchomości, to nie została spełniona przesłanka do ustalenia odszkodowania. Podstawą do jego przyznania jest utrata tytułu prawnego do nieruchomości, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Bezspornym jest bowiem w sprawie, iż opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podziały oraz obciążające działki służebności gruntowe na czas nieograniczony polegające na prawie bezpłatnego przechodu i przejazdu przez działki nr 2 i nr 1 pasem o szerokości 5,5 m przebiegającym po urządzonej na tych działkach drodze wewnętrznej oraz bezpłatnego przeprowadzenia wszelkich mediów (w tym dostępu do nich) przez działki nr 2, nr 3 i nr 1 na rzecz każdoczesnych właścicieli działek sąsiednich, zostały zapisane w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. dla przedmiotowych nieruchomości. Sąd ujawniając w księdze wieczystej nowopowstałe działki ujawnił również prawo własności do nich na rzecz S. C. i E. J. Trafnie Wojewoda podkreślił w tej mierze, że nie każda decyzja o podziale rodzi skutki prawne przewidziane w art. 98 ust. 1 u.g.n. Analiza treści odnoszących się do podziałów decyzji Wójta potwierdza, że nie zostały one wydane w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. i żadna z działek nie przeszła z mocy prawa na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Przeprowadzona analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja w zakresie oceny, iż organ I instancji trafnie odmówił wnioskowanego odszkodowania pozostaje w zgodzie z przepisami prawa materialnego, prawidłowo w konsekwencji rozstrzygnięcie to Wojewoda utrzymał w mocy. Starosta [...] nie naruszył bowiem powołanego w odwołaniu art. 98 ust. 3 w związku z ust. 1 tegoż artykułu u.g.n., bowiem przepisy te odnoszą się do sytuacji, gdy dochodzi do pozbawienia praw do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) stanowiących drogi publiczne, a nie wewnętrzne. Słusznie też Wojewoda wskazuje zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też w odpowiedzi na skargę, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego w sprawie nie znajdują zastosowania tezy sformułowane w orzeczeniu Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w sprawie B. i inni przeciwko Polsce albowiem orzeczenie to odnosi się do innego stanu faktycznego. Jak trafnie wskazał Starosta [...] w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej odnosi się ono do szczególnej sytuacji, w której zwrócono uwagę na kwestię powszechnej dostępności drogi połączonej z siecią dróg publicznych, dostępnej zarówno dla publicznego jak i dla prywatnego transportu każdego rodzaju, służącej nie tylko powstałemu osiedlu mieszkaniowemu, ale całemu społeczeństwu. Dostępnej zatem już z samego założenia nieograniczonemu kręgowi podmiotów. W realiach przedmiotowej sprawy ww. działki stanowią część drogi wewnętrznej, dojazdowej, służącej właścicielom wydzielonych działek, których dostęp do ulicy [...] opiera się na przysługującym im ograniczonych prawach, obciążających działki nr 1, 2, 3, będące własnością osoby fizycznej. Okoliczności te wynikają jednoznacznie ze szkicu stanowiącego załącznik do postanowienia opiniującego projekt podziału oraz decyzji podziałowej, służebności gruntowe zostały zaś ujawnione w dziale III księgi wieczystej. Fakt, iż przedmiotowa droga ma charakter jedynie drogi wewnętrznej wynika również z rysunku obowiązującego planu miejscowego. Wbrew podniesionym w zarówno w odwołaniu jak i w skardze twierdzeniom pełnomocnika skarżącego nie ma przy tym znaczenia ani fakt nadania drodze wewnętrznej nazwy (ul. [...]) ani parametry drogi. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP. Nie dopatrzył się też w postępowaniu odwoławczym zarzucanego w skardze naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 6 i 7 k.p.a. Prowadzone przez orzekające w sprawie organy postępowanie wbrew twierdzeniom skargi prowadzone było wnikliwie, wykazało wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a wydana przez organ decyzja, obszernie uzasadniona, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Odnosząc się natomiast do zgłoszonych w trakcie rozprawy przed tut. Sądem zarzutów skarżącego, iż rysunek obowiązującego planu miejscowego jest dla niego krzywdzący albowiem przedmiotowa droga została oznaczona jako wewnętrzna (Kdw) podczas gdy inna droga znajdująca się w pobliżu została oznaczona jako publiczna (Kdd) i właściciele tamtych działek uzyskali odszkodowanie, Sąd wyjaśnia, że zarzuty wobec planu miejscowego nie mogą zostać rozpoznane w ramach niniejszego postępowania, wykraczają bowiem poza zakres przedmiotowy wyznaczony skargą na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.