III SA/Kr 345/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant specjalista Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. T. – D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2016r. Decyzją z dnia [...] 2015r. nr [...] Burmistrz Miasta odmówił skierowania M. T. – D. do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku i przewlekle somatycznie chorych w K. Organ I instancji uznał, że w obecnej chwili M. T. – D. nie spełnia warunków do skierowania i następnie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z przedłożonych zaświadczeń lekarskich wynika wprawdzie, że M. T. –D. wymaga całodobowej opieki i powinna być skierowana do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych, jednak w trakcie wywiadu środowiskowego stwierdzono, że samodzielnie funkcjonuje ona w środowisku, a pomocy wymaga jedynie w niektórych czynnościach dnia codziennego. Natomiast z załączonej do akt sprawy opinii dotyczącej sprawności psychofizycznej wynika, że M. T. – D. wymaga pomocy jedynie w niektórych czynnościach np. przy robieniu większych zakupów, przy sprzątaniu, praniu, przygotowywaniu posiłków. W/w samodzielnie wychodzi z domu, załatwia wszystkie sprawy urzędowe oraz inne. Wnioskodawczyni porusza się samodzielnie nie tylko na terenie Gminy, ale i także poza nią, np. dojeżdża do placówek służby zdrowia do K. Organ I instancji dodał, że pracownik socjalny zaproponował wnioskodawczyni pomoc w formie usług opiekuńczych, jednak nie wyraziła ona na to zgody. Podejmując decyzję o odmowie skierowania M. T. – D. do domu pomocy społecznej organ I instancji wziął pod uwagę także przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż zdaniem organu osoby ubiegające się o pomoc w pierwszej kolejności powinny skorzystać z własnych uprawnień oraz własnych możliwości działania. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni jest właścicielką mieszkania o powierzchni 26,6 m2 ok. wartości ok. 65.500 zł. W opinii organu I instancji, M. T. – D. posiada więc własne zasoby, które może przeznaczyć na pokrycie kosztów pobytu w placówce prywatnej i może ubiegać się o miejsce w DPS indywidualnie, bez pośrednictwa OPS. W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji M. T. – D. opisała swoją sytuację zdrowotną i stwierdziła, że nie radzi sobie samodzielnie z funkcjonowaniem, boi się wychodzić z domu, kilkakrotnie zdarzyło się, że nie wiedziała gdzie jest i znajomi jej szukali i dowozili do miejsca zamieszkania. Odwołująca się stwierdziła również, że z przedłożonego przez nią zaświadczenia lekarskiego wynika, że wymaga całodobowej opieki, a swoje mieszkanie sprzeda w momencie skierowania jej do domu pomocy społecznej w K, przeznaczając uzyskane środki na pokrycie swojego zadłużenia. Decyzją z dnia 4 stycznia 2016r. nr [...], wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz. 163) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] 2015r. nr [...]. W ocenie Kolegium, stan zdrowia odwołującej się na obecnym etapie nie wymaga skierowania do domu pomocy społecznej. Z dowodów zebranych w sprawie wynika bowiem, że porusza się ona samodzielnie, sama zaspokaja swoje bieżące potrzeby (ubranie, posiłek i inne), sama załatwia wszystkie swoje sprawy, w tym urzędowe. Zdaniem Kolegium, organ I instancji zasadnie wywiódł, że zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej jest dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych, a więc jeżeli odwołująca się nie potrzebuje usług opiekuńczych (bo je odrzuciła), to niedopuszczalne byłoby przyznanie jej świadczenia w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Za uzasadnione Kolegium uznało zatem stanowisko organu I instancji, że w pierwszej kolejności odwołująca się powinna skorzystać z pomocy w formie usług opiekuńczych, a dopiero, gdy ta forma pomocy okaże się niewystarczająca, organ może rozważyć kwestię skierowania jej do domu pomocy społecznej. Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się M. T. – D. i pismem z dnia 9 lutego 2016r. wniosła na nią skargę, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 54 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie organy zaniechały należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, opierając swoje rozstrzygnięcia jedynie na treści wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego, do którego treści skarżąca ma liczne zastrzeżenia. Skarżąca zarzuciła, że nie przeprowadzono dowodu z badań biegłych specjalistów, którzy obiektywnie oceniliby realną możliwość jej samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym. Poza tym w uzasadnieniu decyzji żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie wskazał dlaczego odmówił mocy dowodowej zaświadczeniu lekarskiemu, z którego wyraźnie wynika, iż skarżąca wymaga opieki całodobowej. Skarżąca stwierdziła, że wprawdzie ustawa o pomocy społecznej nie uzależnia wydania pozytywnej decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jedynie od treści zaświadczenia lekarskiego, jednakże jej zdaniem jest to jeden z najistotniejszych dowodów w sprawie. Trudno bowiem uznać jakoby pracownik socjalny miał lepsze rozeznanie w potrzebach i możliwości codziennego funkcjonowania skarżącej niż leczący ją od lat lekarz specjalizujący się w danym typie schorzeń. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, że skoro porusza się samodzielnie, sama zaspokaja swoje bieżące potrzeby oraz załatwia wszystkie swoje sprawy, w tym urzędowe, to nie jest konieczne skierowanie jej do domu pomocy społecznej. Zdaniem skarżącej, czym innym jest bowiem zdolność do samoobsługi i wymuszone samotnością samodzielne prowadzenie gospodarstwa i załatwianie pilnych spraw, a czym innym możliwość samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym w sensie obiektywnym. Skarżąca nie zgodziła się też z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż nie potrzebuje usług opiekuńczych, bo je odrzuciła. Na ocenę, czy istnieje możliwość zapewnienia jej usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie, nie może wpływać fakt czy przyjęła oferowane usługi czy też nie. Za sprzeczne z treścią art. 54 ustawy o pomocy społecznej skarżąca uznała twierdzenie, że strona powinna w pierwszej kolejności skorzystać z pomocy w formie usług opiekuńczych, a dopiero gdy forma tych usług okaże się niewystarczająca organ może rozważyć kwestię skierowania do domu pomocy społecznej. W opinii skarżącej, taka interpretacja jest niezgodna z brzmieniem i celem przepisu art. 54 ustawy o pomocy społecznej, który w żadnej mierze nie uzależnia skierowania do domu pomocy społecznej od uprzedniego korzystania z innych form usług opiekuńczych. Zdaniem skarżącej każdorazowo decyzja taka winna być poprzedzona wnikliwym zbadaniem stanu faktycznego sprawy - stanu zdrowia i obiektywnych możliwości samodzielnego funkcjonowania strony, a nie zależna od wymyślonych przez organ dodatkowych przesłanek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 7 lipca 2016r. skarżąca podała, że w MOPS udzielono jej informacji o konieczności pełnej odpłatności za oferowane przez organ usługi opiekuńcze, a nie tylko częściowej jak to wynika z decyzji. Skarżąca podniosła, że wymaga całodobowej opieki, podawania żywności i leków, nie radzi sobie z bieżącymi sprawami. Wskazała również, że nie jest prawdą, że sama jeździ do K, gdyż zawsze korzysta z pomocy innych osób albo ktoś "czuwa" pod telefonem. Skarżąca dodała, że dwa razy już ją szukano, ponieważ się zgubiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163), z którego wynika, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącej samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczania w domu pomocy społecznej. Z przytoczonego przepisu wynikają przesłanki, których spełnienie jest wymagane dla umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej. W pierwszej kolejności należy ustalić, czy wnioskodawca wymaga całodobowej opieki, następnie - czy może samodzielnie funkcjonować w życiu codziennym, a w dalszej kolejności - czy istnieje możliwość zagwarantowania mu właściwych usług opiekuńczych. Analizując okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz treść zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, iż organy orzekające nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy pod kątem spełnienia przez skarżącą przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej. Dwie pierwsze z przytoczonych powyżej przesłanek ustawowych pozostają z sobą w ścisłym związku, przy czym przy ich ustalaniu istotne znaczenie ma dokumentacja lekarska. Ze znajdującego się w aktach sprawy orzeczenia lekarskiego z dnia 24 września 2015r. (k. 12 akt adm.), wydanego przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych Poradni Lekarza POZ wynika, że M. T. – D. powinna być skierowana do Domu Pomocy Społecznej na pobyt całodobowy dla osób przewlekle somatycznie chorych. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego (k. 11 akt adm.), wydanego skarżącej jako osobie ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej, wystawionego w dniu 24 września 2015r. przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych Poradni Lekarza POZ wynika, że skarżąca jest osobą przewlekle chorą, której stan zdrowia nie wymaga leczenia szpitalnego, lecz wymaga ze względu na stan zdrowia całodobowej opieki stałej. W zaświadczeniu podano również zakres niezbędnych świadczeń zdrowotnych do zapewnienia przez dom pomocy społecznej wskazując, że M. T. – D. wymaga pielęgnacji i opieki nad niepełnosprawnym, rehabilitacji leczniczej oraz badań i terapii psychologicznej. Zaznaczono także, że nie istnieją przeciwskazania do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z tych dokumentów lekarskich wynika zatem, że skarżąca spełnia powyższe wymagane przepisem art. 54 ust. 1 ustawy warunki. Mimo tak jednoznacznego brzmienia znajdujących się w aktach sprawy opinii lekarskich o konieczności umieszczenia skarżącej w domu pomocy społecznej, organy administracji arbitralnie stwierdziły, iż taka potrzeba nie występuje. Samodzielne stwierdzenie przez pracownika socjalnego, że skarżąca porusza się samodzielnie w środowisku, załatwia sprawy urzędowe oraz samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, nie może być uznane za wystarczające dla przyjęcia braku realizacji przesłanki w postaci niemożności samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym. Należy podzielić pogląd przyjmowany w orzecznictwie, że czym innym jest zdolność do samoobsługi i wymuszone samotnością samodzielne prowadzenie gospodarstwa i załatwianie pilnych spraw, a czym innym możliwość samodzielnego funkcjonowania w życiu codziennym w sensie obiektywnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 grudnia 2009r., II SA/Bd 929/09). Ocena dokonana przez organ jest sprzeczna z treścią przytoczonych powyżej zaświadczeń lekarskich stwierdzających brak możliwości samodzielnej egzystencji skarżącej. Taki sposób działania organu daje podstawy do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nosi cechy dowolności, a organ administracji w żaden sposób nie ustosunkował się do zgromadzonego materiału dowodowego. W przypadku gdy organ, na podstawie wywiadu środowiskowego, zakwestionował jednoznaczny wniosek wynikający z orzeczeń lekarskich, winien był to należycie udowodnić i uzasadnić. Organ w ogóle nie odniósł się do treści przytoczonych zaświadczeń lekarskich. Poprzestał jedynie na ocenie dokonanej przez pracownika socjalnego sporządzającego wywiad środowiskowy. W celu prawidłowego ustalenia czy w sprawie rzeczywiście nie zachodzi przesłanka umożliwiająca skierowanie do domu pomocy społecznej, organ winien był dokonać oceny dokumentacji lekarskiej, którą dysponuje skarżąca, a w razie potrzeby - zasięgnąć informacji w powyższym przedmiocie u wskazanego lekarza, bądź w razie potrzeby zasięgnąć w zakresie omawianej przesłanki skierowania do domu pomocy społecznej opinii biegłego lekarza specjalisty. Dokonanie prawidłowej oceny samodzielności funkcjonowania, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy, mogło umożliwić również przesłuchanie strony na tę okoliczność, z uwzględnieniem wszelkich szczegółowych aspektów jej samodzielnego funkcjonowania oraz ewentualnie również innych osób z jej otoczenia. Przeprowadzona przez organ ocena stanu faktycznego nie została poparta prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Wbrew treści art. 7 i 77 § 1 kpa, nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji nie zostały wyjaśnione okoliczności niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia. Tych nieprawidłowości nie dostrzegł i nie usunął organu II instancji, by wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy. Zasadny jest zatem zarzut skargi naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi także prawidłowego argumentu przemawiającego przeciwko uwzględnieniu wniosku skarżącej podniesiona przez organ okoliczność, że oferowano jej usługi opiekuńcze, ale ich nie przyjęła. Kierując się niedopuszczalnym w sprawach z zakresu pomocy społecznej automatyzmem w działaniu, organ administracji uznał, iż warunkiem przyznania świadczenia w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej jest uprzednie skorzystanie z usług opiekuńczych, gdyż dopiero wykazanie, iż nie są one wystarczające, umożliwia ubieganie się o umieszczenie w placówce. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Stosując ustawę o pomocy społecznej, organy administracyjne nie powinny absolutyzować żadnej z form pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2010r., sygn. akt I OSK 189/10; także wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2007r., II SA/Kr 590/06). Obowiązująca regulacja prawna nie wprowadza hierarchii form opieki nad osobami potrzebującymi, nakazującej stosowanie tych form w ściśle określonej kolejności. Nie ulega wątpliwości, że na gruncie art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia tej osobie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Niemożność zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oznacza niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1998r., sygn. akt I SA 393/98, publ. System Informacji Prawnej LEX nr 45772). Wymagana przepisem art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych nie wiąże się z wymogiem faktycznego z nich korzystania i stwierdzenia ich nieadekwatności do potrzeb osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Należy bowiem uznać, iż nie ma przeszkód, aby już tylko z analizy okoliczności faktycznych konkretnej sprawy organ administracji mógł wywieść, czy pomoc w postaci usług opiekuńczych stwarza możliwość zaspokojenia potrzeb strony (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 listopada 2009r., II SA/Łd 753/09). Prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o umieszczenie w domu pomocy społecznej, organ obowiązany jest ustalić, czy osoba może otrzymać pomoc w zakresie dla niej koniecznym. Możliwość zapewnienia przez organ administracji usług opiekuńczych, jednak w rozmiarze niewystarczającym, stanowi przesłankę uprawniającą do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie podkreślenia wymaga, iż organ odmawiając umieszczenia w domu pomocy społecznej i wymagając uprzedniego skorzystania z usług opiekuńczych, nie wskazał stronie skarżącej szczegółów co do tego, w jakim zakresie i na jakich zasadach strona ta mogłaby korzystać z usług opiekuńczych. Nie zbadał również, czy na tle konkretnych okoliczności, tj. sytuacji rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, pomoc w postaci usług opiekuńczych przyniosłaby zamierzony rezultat. Na gruncie niniejszej sprawy ocena przydatności usług opiekuńczych odgrywa wyjątkowo ważną rolę wobec treści orzeczeń lekarskich kierujących skarżącą do domu pomocy społecznej. Organy orzekające nie zweryfikowały prawdziwości twierdzeń skarżącej, że ma problemy z samodzielnym opuszczaniem domu i że kilkakrotnie się zgubiła, ani nie wykazały, czy usługi opiekuńcze pozwoliłyby zapobiec podobnym niebezpiecznym sytuacjom w przyszłości. Należy zatem uznać, iż nieprawidłowa była dokonana przez organy w tej sprawie wykładnia art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, automatycznie uzależniająca uprawnienie do pobytu w domu pomocy społecznej od niemożliwości zapewnienia usług opiekuńczych. Przy orzekaniu o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej, organy obu instancji dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, nie wyjaśniając w sposób wyczerpujący sytuacji skarżącej i pomijając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji orzekły bowiem o odmowie skierowania do domu pomocy społecznej bez dokładnego zbadania, czy zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji powinny dokładnie wyjaśnić sytuację skarżącej i dokonać jej oceny w świetle przesłanek, o których mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Dokonane w powyższym kierunku ustalenia powinny być przedmiotem ponownej oceny co do możliwości samodzielnego zaspokajania przez skarżącą potrzeb życia codziennego oraz możliwości zapewnienia jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Wyniki tej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego.