IV SA/Wr 806/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia NSA Henryk Ożóg Protokolant st. asystent sędziego Aleksandra Dobosiewicz- Sass po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postepowania karnego oddala skargę w całości. | Przedmiotem skargi jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] października 2015 r. nr [...], utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w Z. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], przedłużający sierżant B. D., funkcjonariuszowi Policji Ogniwa Patrolowo - Interwencyjnego Komisariatu Policji w K., okres zawieszenia w czynnościach służbowych z dniem 28 sierpnia 2015 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt [...] prokurator Prokuratury Rejonowej w K. zastosował wobec podejrzanej B. D. środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia podejrzanej w czynnościach służbowych, tj. czynnościach funkcjonariusza Policji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że podejrzanej przedstawiono 10 zarzutów popełnienia czynów z art. 231 § 1 kk i art. 271 kk w związku z art. 11 § 2 kk, polegających na przekroczeniu uprawnień i poświadczeniu nieprawdy w dokumentach mandatów kredytowych. Podejrzana dopuściła się tych czynów podczas i w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. W dniu 27 maja 2015 r. funkcjonariuszka poinformowała Komendanta Powiatowego Policji w Z. o przedstawieniu jej powyższych zarzutów i zastosowaniu środka zapobiegawczego przez prokuratora. Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. zawiesił w czynnościach służbowych sierżant B. D. na okres 3 miesięcy od dnia 27 maja 2015 r. do dnia 27 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355). Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. przedłużył funkcjonariuszce okres zawieszenia w czynnościach służbowych z dniem 28 sierpnia 2015 r. do czasu ukończenia postępowania karnego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. W uzasadnieniu rozkazu wskazano, że w dniu 29 czerwca 2015 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w K. skierował do Sądu Rejonowego w Z. akt oskarżenia przeciwko funkcjonariuszce wraz z przekazaniem do dyspozycji tegoż Sądu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia funkcjonariuszki w czynnościach służbowych. Do dnia wydania rozkazu postępowanie karne przeciwko funkcjonariuszce nie zostało prawomocnie zakończone. Organ wskazał również, że o przedłużeniu okresu zawieszenia w czynnościach służbowych postanowiono mając na uwadze charakter czynu, potrzebę zapewnienia warunków sprzyjających rozpatrzeniu sprawy, interes służby, wyrażający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, mającymi bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo i porządek publiczny, które nie mogą być realizowane przez osoby podejrzane o popełnienie tego rodzaju przestępstw oraz konieczność ochrony interesu społecznego przez wykluczenie funkcjonariusza z udziału w czynnościach służbowych, wykonywanych w imieniu organu państwowego. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości i nakazanie przywrócenia jej do służby, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, umożliwiające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Strona podniosła, że organ zobowiązany jest wskazać, jakie konkretnie okoliczności sprawy uznał za przypadek szczególny, uprawniający go do skorzystania z instytucji przedłużenia okresu zawieszenia. Organ nie może ograniczyć rozważań do ogólnikowego powoływania się na dobro służby, bezpieczeństwo czy porządek publiczny, lecz konieczne jest wskazanie konkretnych powodów przedłużenia okresu zawieszenia. Powołana przez organ argumentacja nie przekonuje, że w sprawie zaszły szczególnie uzasadnione i wyjątkowe okoliczności, uprawniające organ do przedłużenia okresu zawieszenia. Organ, poza ogólnikowym powołaniem się na szerokie pojęcia, nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności, a z treści rozkazu personalnego nie wynika, w jaki sposób zawieszenie funkcjonariusza przez tak długi okres ma wpłynąć na dobro postępowania dyscyplinarnego lub dobro służby, co czyni wydaną decyzję w całości za chybioną. Konsekwencje zawieszenia są niezwykle dotkliwe i pozbawiają funkcjonariusza jedynego źródła utrzymania, a organ poprzestaje na jednozdaniowej, lakonicznej i zdawkowej argumentacji. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji uznał, że charakter postawionych funkcjonariuszce w postępowaniu karnym zarzutów, obejmujących przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, polegających na przekroczeniu uprawnień i poświadczeniu nieprawdy w dokumentach mandatów karnych, uzasadnia przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Realizacja obowiązków wynikających ze stosunku służbowego niewątpliwie naruszałaby dobre imię tej formacji i wywierałaby demoralizujący wpływ na współpracowników. Wobec tego rodzaju zarzutów, interes służby, który w tym przypadku należy utożsamiać z interesem społecznym, góruje nad interesem funkcjonariusza. Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Reprezentowanie Policji przez funkcjonariusza, wobec którego toczy się postępowanie karne o wskazane przestępstwa prowadzi do naruszenia dobrego imienia służby. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że uchylenie przez Sąd Rejonowy w Z. środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. Zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych i możliwość przedłużenia tego zawieszenia, realizowane w trybie administracyjnym, mają przede wszystkim służyć interesowi służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu, natomiast zawieszenie w czynnościach służbowych realizowane jako środek zapobiegawczy w postępowaniu karnym ma na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania karnego. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnej we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu organu pierwszej instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, umożliwiające przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych, które organ upatruje w prowadzonym przeciwko skarżącej postępowaniu karnym w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, co stanowi powielenie przesłanek uprawniających organ do zawieszenia funkcjonariusza na okres nieprzekraczający 3 miesięcy na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Skarżąca podniosła, że organ drugiej instancji również powołuje się na ogólnikowe, szerokie pojęcia, takie jak dobro służby, interes służby, bezpieczeństwo czy porządek publiczny. Brak jest przy tym wykazania konkretnych, jednoznacznych okoliczności czy też szczególnego przypadku, przemawiającego za koniecznością przedłużenia okresu zawieszenia. Organ w dalszym ciągu w sposób lakoniczny i zdawkowy ogranicza swoje rozważania do rzekomego zagrożenia dobrego imienia formacji, interesu służby, autorytetu organów państwa, nie siląc się na odniesienie do indywidualnych, skonkretyzowanych okoliczności sprawy. Nie wiadomo, jakimi motywami kierował się organ oraz jakie to konkretnie okoliczności uznano za szczególnie uzasadniony przypadek, przewidziany w art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. Organ nie dostrzega faktu, że wskazywana przez niego okoliczność uzasadniająca przedłużenie okresu zawieszenia, stanowi zgodnie z art. 39 ust. 1 przesłankę do zawieszenia funkcjonariusza na okres nieprzekraczający 3 miesięcy. Ustawodawca dla przedłużenia okresu zawieszenia wymagał wystąpienia innych okoliczności, niż wskazane w art. 39 ust. 1. Odmienne stanowisko czyniłoby zbędną regulację zawartą w art. 39 ust. 3. Organ, zrównując przesłanki wskazane w art. 39 ust. 3 z przesłankami z ust. 1, dopuszcza się naruszenia prawa, co czyni zaskarżoną decyzję w całości chybioną. Szczególnej analizie należało również poddać fakt, że w prowadzonym postępowaniu karnym sąd nie doszukał się uzasadnionych podstaw do stosowania wobec skarżącej środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór pomiędzy stronami dotyczy prawidłowości rozkazu personalnego w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych z dniem 28 sierpnia 2015 r. do czasu ukończenia postępowania karnego. Skarżąca kwestionuje wystąpienie przesłanek, uzasadniających przedłużenie okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 355) policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego – na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Na podstawie cyt. art. 39 ust. 1 rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w Z. zawiesił w czynnościach służbowych skarżącą na okres 3 miesięcy od dnia 27 maja 2015 r. do dnia 27 sierpnia 2015 r. z uwagi na wszczęte przeciwko niej postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, tj. przestępstwo z art. 231 § 1 kk i art. 271 kk w związku z art. 11 § 2 kk, polegające na przekroczeniu uprawnień i poświadczeniu nieprawdy w dokumentach mandatów kredytowych. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o Policji w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu ukończenia postępowania karnego. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja o przedłużeniu policjantowi okresu zawieszenia w wykonywaniu obowiązków służbowych ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "można przedłużyć". Uznaniowy charakter decyzji sprawia, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola takich decyzji jest znacznie ograniczona. Sprowadza się ona zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, to jest, czy nie nosi cech dowolności. W świetle art. 39 ust. 3 ustawy o Policji, warunkiem przedłużenia okresu zawieszenia funkcjonariusza jest wystąpienie w sprawie dwóch przesłanek, to jest "szczególnie uzasadnionego przypadku" oraz faktu prowadzenia wobec funkcjonariusza postępowania karnego, skoro ukończenie tego postępowania jest zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże ostateczny upływ terminu, do którego może nastąpić przedłużenie okresu zawieszenia. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, na dzień wydania rozkazu personalnego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji, utrzymującego w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w sprawie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącej w czynnościach służbowych, postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącej nie zostało zakończone. Organ odwoławczy ustalił, że postępowanie karne prowadzone przeciwko skarżącej przed Sądem Rejonowym w Z. pod sygn. akt [...] jest w toku, termin kolejnej rozprawy został wyznaczony na dzień 27 października 2015 r., a z uwagi na dużą liczbę świadków nie jest przewidywany termin zakończenia sprawy (notatka służbowa z dnia 21 października 2015 r.). W trakcie rozprawy przed tut. Sądem skarżąca oświadczyła, że postępowanie karne prawdopodobnie zakończy się dnia 23 sierpnia 2016 r. Wobec powyższego został spełniony jeden z warunków do przedłużenia okresu zawieszenia w czynnościach służbowych – toczące się postępowanie karne i okoliczność ta jest bezsporna w niniejszej sprawie. Spór pomiędzy stronami dotyczy tego, czy w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek". Pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie zostało zdefiniowane w ustawie o Policji. Należy przyjąć, zważywszy na charakter prawny decyzji wydawanej na podstawie art. 39 ust. 3, że to od organu wydającego decyzję (rozkaz personalny) zależy, czy zaistniałe w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza Policji okoliczności, zostaną uznane za szczególnie uzasadniony przypadek. W stosunku do skarżącej prokurator Prokuratury Rejonowej w K. przedstawił 10 zarzutów popełnienia czynów z art. 231 § 1 kk i art. 271 kk w związku z art. 11 § 2 kk, polegających na przekroczeniu uprawnień i poświadczeniu nieprawdy w dokumentach mandatów kredytowych. Podejrzana dopuściła się tych czynów podczas i w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. W dniu 29 czerwca 2015 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w K. skierował do Sądu Rejonowego w Z. akt oskarżenia przeciwko funkcjonariuszce. Na dzień wydania rozkazu personalnego postępowanie karne w tym zakresie nadal prowadzone było przez Sąd Rejonowy w Z. W ocenie Sądu, postawione skarżącej zarzuty wpływają negatywnie na wizerunek Policji oraz stan dyscypliny innych policjantów i z tych względów takie zachowanie skarżącej mogło być uznane za "szczególnie uzasadniony przypadek", stwarzający podstawę do podjęcia rozkazu o przedłużeniu okresu zawieszenia. Charakter postawionych skarżącej zarzutów, pozostających w bezpośrednim związku z wykonywaniem obowiązków służbowych - przekroczenie uprawnień i poświadczenie nieprawdy w dokumentach mandatów kredytowych, ujemnie rzutuje nie tylko na dobre imię Policji, ale powoduje również utratę nieposzlakowanej opinii, niezbędnej do dalszego rzetelnego pełnienia służby. Dalsze pełnienie służby przez policjanta, który jest oskarżony o popełnienie tego rodzaju przestępstwa umyślnego godzi w interes służby, a także wpływa negatywnie na jego ocenę w środowisku społecznym. W konsekwencji, przedłożenie dobra służby, jako interesu publicznego nad interes skarżącej zostało dokonane zasadnie, a stanowisko organów w tym zakresie prawidłowo uzasadnione. Nie jest więc trafny zarzut niewykazania konkretnych, jednoznacznych okoliczności czy też szczególnego przypadku, przemawiającego za koniecznością przedłużenia okresu zawieszenia. Wśród służb mundurowych Policja wyróżnia się zakresem przydzielonych jej zadań, które mają charakter wieloaspektowy. Policja tworzy formację uzbrojoną służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych jej zadań należy m. in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców, współdziałanie z policjami innych państw oraz ich organizacjami międzynarodowymi, gromadzenie, przetwarzanie i przekazywanie informacji kryminalnych (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Publiczny wymiar Policji powoduje, że w istotnym stopniu jej działania kształtują autorytet organów państwa i zaufanie do ich funkcjonariuszy. Stąd też wymagania w stosunku do funkcjonariuszy publicznych Policji i innych służb mundurowych muszą być tak wysokie, aby umacniały podstawy ich autorytetu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 653/13). Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozkazu personalnego pozostaje powoływany przez skarżącą fakt, że w prowadzonym postępowaniu karnym sąd nie doszukał się uzasadnionych podstaw do stosowania wobec skarżącej środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych. Jak słusznie wyjaśnił organ odwoławczy, zawieszenie policjanta w czynnościach służbowych i przedłużenie tego zawieszenia w trybie administracyjnym, mają przede wszystkim służyć interesowi służby w kontekście zarzucanego policjantowi czynu, natomiast zawieszenie w czynnościach służbowych jako środek zapobiegawczy w postępowaniu karnym ma na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania karnego. Wobec powyższego, nieuzasadniony jest zarzut skarżącej odnośnie naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o Policji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.