II SAB/Łd 259/16

Dnia 9 grudnia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 roku sprawy ze skargi K. G. na bezczynność Rady Osiedla A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje organ Radę Osiedla A w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2015 roku w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Rady Osiedla A w Ł. na rzecz skarżącego K. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Pismem z dnia 22 lutego 2016 r. K.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Rady Osiedla A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 29 grudnia 2015 r., domagając się: pkt 1 - zobowiązania Rady Osiedla A w Ł. do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; pkt 2 - stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; pkt 3 - zasądzenia od Rady Osiedla A na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł; pkt 4 - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego stron wg norm przepisanych. Motywując skargę jej autor wskazał, że w dniu 29 grudnia 2015 r. zwrócił się do Rady Osiedla A w Ł. z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: - obowiązujących w roku 2015 i przewidzianych w roku 2016 w Radzie Osiedla A procedur związanych z wyłanianiem ulic przewidzianych do remontu z uzyskaniem wsparcia finansowego w ramach środków finansowych będących w dyspozycji Rady Osiedla A ; - zestawienia rozdysponowania środków budżetowych Rady Osiedla A przeznaczonych w 2015 r. na dofinansowanie remontów ulic; - udostępnienia kopii protokołów posiedzeń Rady Osiedla A , na których przegłosowano zagadnienia związane z wyłonieniem remontów ulic finansowanych ze środków budżetowych będących w 2015 r. w dyspozycji Rady Osiedla A ; - liczby wniosków mieszkańców osiedla o wsparcie finansowe remontów ulic, ze wskazaniem sposobu rozpoznania złożonych wniosków; - stanu rozstrzygania i załatwiania złożonych w 2015 r. wniosków mieszkańców o dofinansowanie remontów ulic ze środków będących w dyspozycji Rady Osiedla A ; - stanu wykorzystania środków budżetowych przeznaczonych w 2015 r. na dofinansowanie remontów ulic przez Radę Osiedla A . Wniosek został skutecznie doręczony organowi w dniu 27 stycznia 2016 r. Do dnia złożenia niniejszej skargi organ, pomimo upływu 14-dniowego terminu, nie udzielił nań żadnej odpowiedzi, w tym nie wskazał przyczyn opóźnienia w udzieleniu informacji i konkretnego terminu jej udzielenia. Odpowiadając na skargę Rada Osiedla A wyjaśniła, że niejednokrotnie zapraszała skarżącego na posiedzenia RO w celu wyjaśnienia i zapoznania z dokumentami oraz procedurami stosowanymi przy przeznaczaniu środków na inwestycje na terenie osiedla. K.G. ani razu nie skorzystał z zaproszenia. Dalej organ wyjaśnił, że Rada Osiedla podejmując jakąkolwiek uchwałę zasięga najpierw opinii w instytucjach związanych z daną inwestycją o możliwości jej wykonania. W tym przypadku również nie można mówić o opieszałości RO, która zwróciła się do Zarządu Dróg i Transportu o możliwość wykonania utwardzenia ulicy, przy której zamieszkuje skarżący. Po otrzymaniu informacji ze ZDiT skarżący natychmiast został o niej poinformowany. Wszystkie uchwały podjęte przez RO dostarczane są do Biura ds. Partycypacji Społecznej UM[...] Oddział ds. Jednostek Pomocniczych, które to winno umieścić do publicznej wiadomości na stronie Urzędu Miasta Ł. Tam też znajdują się informacje o wysokości środków przeznaczonych na inwestycje na terenie obejmującym działanie RO A . Metoda stosowana przez skarżącego polega na nękaniu i straszeniu RO, przez którą chce wymusić na RO przeznaczenie środków na utwardzenie swojej ulicy. Środki takie RO może przeznaczyć po uzyskaniu pozytywnej informacji ze strony ZDiT. W dniu 14 września 2016 r. skarżący zwrócił się do sądu z wnioskiem o rozpoznanie skargi w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. W piśmie procesowym z dnia 22 września 2016 r. K.G. zaprzeczył jakoby kiedykolwiek Rada Osiedla zapraszała go na spotkanie celem udostępnienia informacji publicznej. Nadto - jego zdaniem - organ myli kwestie udostępnienia informacji publicznej z podejmowaną przez niego inicjatywą utwardzenia ulicy. Na rozprawie w dniu 2 grudnia 2016 r. przedstawiciel organu poinformował o zmianie nazwy Rady Osiedla A w drodze uchwały Rady Miejskiej w Ł. na Rada Osiedla B. Następnie sąd oddalił wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 55 § 2 p.p.s.a. Skarżący poparł skargę. Przedstawiciel organu oświadczył, że co do zasady prawo zostało złamane, jednocześnie wyjaśnił, że nie ma żadnych kompetencji w zakresie prawnych działań, ponieważ dokumenty w tej sprawie zostały przekazane do profesjonalnego pełnomocnika obsługującego rady osiedli. Podkreślił, że w październiku bieżącego roku odbyło się spotkanie dotyczące udzielania informacji publicznych i miały zostać podjęte stosowne działania oraz szkolenia rad osiedli w zakresie udzielania informacji publicznej. Zgłosił postulat, aby zostały podjęte działania systemowe dotyczące rad osiedli. Przedstawiciel organu złożył kopię wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2015 r. Skarżący po okazaniu mu tej kopii, oświadczył, że jest to kopia złożonego przez niego wniosku. Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 7 grudnia 2016 r., wobec treści uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] zmieniającej uchwałę w sprawie nadania statutu Osiedlu A zmieniono punkt I zarządzenia z dnia 14 września 2016 r. i uznano, że organem w sprawie niniejszej jest Rada Osiedla B w Ł. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p." każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074). Bezspornie Rada Osiedla B w Ł. , do której skarżący K.G. wystąpił z wnioskiem z dnia 29 grudnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada, co wprost wynika z treści prawomocnego postanowienia tutejszego sądu z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt II SO/Łd 62/16, mocą którego wymierzono Radzie grzywnę za nieprzekazanie niniejszej skargi do sądu. Także orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje na to, że rada osiedla, jako jednostka pomocnicza gminy, jest w świetle art. 4 u.d.i.p. "innym" podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc i podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej ( por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 25 czerwca 2015 sygn akt II SAB/Op 38/15 ). Ponadto dokumenty, których udostępnienia domagał się skarżący posiadają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Udostępnianie informacji publicznych w świetle art. 7 u.d.i.p. następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Analiza załączonej do sprawy dokumentacji dowodzi, że organ niewątpliwie pozostaje bezczynny wobec wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2015 r. Dotychczas nie udostępnił on K.G. wnioskowanej informacji publicznej w prawem przewidzianej formie, nie wydał też stosownej decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Nie poinformował również pisemnie, że żądana informacja - w jego ocenie - nie stanowi informacji publicznej. Złożone zaś przez Radę pisma mające stanowić akta administracyjne sprawy niniejszej nie potwierdzają udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku. Kwestia ta została zresztą przyznana na rozprawie przez przedstawiciela Rady Osiedla. Bezczynność organu ma wobec tego charakter oczywisty i trwa niemalże od roku, co pozwala ocenić ją jako rażącą. Wobec powyższego sąd w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Radę Osiedla B w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 29 grudnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd w punkcie drugim wyroku stwierdził, że bezczynność miała charakter rażący. W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie trzecim wyroku. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przyznanie w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł, czego K.G. domagał się w punkcie 3 skargi, ma niewątpliwie charakter fakultatywny. Z akt sprawy niniejszej wynika zaś, że bezczynność Rady Osiedla B w Ł. nie była zamierzona i celowa, a wynikała z błędnego przeświadczenia, że Rada nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota 100 zł obejmuje wpis sądowy od skargi. IB