II OZ 448/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2883/16 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i odmówić wstrzymania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2883/16 Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie po rozpoznaniu wniosku S. D. (dalej jako Skarżący) o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w sprawie z jego skargi na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] września 2016 r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do powrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji, zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP w okresie 1 roku od dnia wykonania decyzji, zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP i innych państw obszaru Schengen na okres 1 roku, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd, mając na uwadze art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako P.p.s.a.) oraz art. 331 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2014 r., poz. 1650 ze zm., dalej jako ustawa o cudzoziemcach) wskazał, że podniesione we wniosku okoliczności przemawiają za uwzględnieniem wniosku. Ponadto zaznaczył, że niezależnie od okoliczności powołanych przez skarżącego w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, że udzielenie ochrony tymczasowej do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji, która skutkuje wydaleniem cudzoziemca, stanowi o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i służy urzeczywistnieniu prawa strony do sądu. Tą okoliczność należało również mieć na względzie. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, pomimo braku wykazania przez skarżącego realizacji którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania, braku wskazania w uzasadnieniu postanowienia konkretnych okoliczności wskazujących na to, że wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne, a także z uwagi na wskazanie w postanowieniu okoliczności, na które nie powoływał się skarżący. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu zażalenia organ mając na uwadze ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. podniósł, że ciężar wykazania istnienia przesłanek wstrzymania ciąży na skarżącym. To do niego należy obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku, tak by przekonać Sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Twierdzenia skarżącego co do okoliczności wskazujących na istnienie przesłanek wstrzymania powinny zostać poparte określonymi materiałami (dokumentami źródłowymi). Organ zauważył, że pełnomocnik skarżącego we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie wykazał istnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Dalej organ stwierdził, że we wniosku tym wskazano, iż niesprawiedliwe jest wymierzanie skarżącemu kary za nieposiadanie zezwolenia na pracę, w szczególności w postaci "nakazu wyjazdu" wraz z rodziną, że traktuje on Polskę jako kraj zamieszkania, a jego centrum życiowe znajduje się w Gdańsku, gdzie ma stałe miejsce zatrudnienia i jedyne źródło dochodu, że zobowiązanie go do powrotu niesie ze sobą dramatyczne skutki, związane przede wszystkim z utratą pracy i brakiem środków do życia. Stwierdzono tam, że wykonanie decyzji łączy się z ryzykiem wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu i jego rodzinie. Organ zwrócił uwagę, że na potwierdzenie tych okoliczności nie przedłożono chociażby uprawdopodabniających je dokumentów. Zażądano zatem wstrzymania na podstawie oświadczenia skarżącego odnośnie do znaczącego pogorszenia jego sytuacji finansowej w wypadku wyjazdu z Polski, nie popartego żadnymi materiałami źródłowymi. Pełnomocnik nie zweryfikował czy skarżący ma prawo wykonywać pracę w Polsce. Nie określił także jakie konkretne skutki będzie miało wykonanie orzeczonej wobec cudzoziemca decyzji zobowiązaniowej zawierającej zakaz ponownego wjazdu na terytorium RP lub także (warunkowo) innych państw obszaru Schengen i w jakim zakresie dotknie ono życia zawodowego i rodzinnego cudzoziemca. W zaskarżonym postanowieniu Sąd z góry założył istnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd nie odniósł się do wniosku pełnomocnika, powołanych przez niego okoliczności oraz do stanu faktycznego sprawy. Nie wskazał jakie trudne do odwrócenia skutki mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że wykonanie przez skarżącego decyzji o zobowiązaniu do powrotu stanowiłoby dla niego dolegliwość, jednak wskazane okoliczności nie stanowią same w sobie trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd nie będzie równoznaczne z przyznaniem Skarżącemu uprawnienia do legalnego wykonywania pracy w Polsce w trakcie procedury sądowoadministracyjnej. Organ zaznaczył, że posiadane przez skarżącego zezwolenie na pobyt czasowy i pracę udzielone mu w dniu 10 maja 2016 r. było ważne do 31 grudnia 2016 r., a zatem jeżeli skarżący nie opuścił Polski (oraz nie uzyskał stosownej wizy) jego dalszy pobyt w Polsce ma charakter nielegalny, niezależnie od wydania zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu nie skutkuje przedłużeniem ważności ww. zezwolenia. Skarżący chcąc przebywać w Polsce i wykonywać tu pracę powinien posiadać zalegalizowany pobyt oraz zezwolenie na pracę, bądź oświadczenie o zamiarze powierzenia wykonywania pracy cudzoziemcowi. Z powyższego wynika, że skarżący zamierzając realizować zamiar podany we wniosku o wstrzymanie decyzji musi udać się na Ukrainę w celu uzyskania nowej wizy. Organ zwrócił uwagę na możliwość skorzystania przez skarżącego z uprawnienia zawartego w art. 320 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, który przewiduje możliwość uchylenia orzeczonego wobec cudzoziemca zakazu ponownego wjazdu do Polski, a właśnie zakaz wjazdu do Polski, jak wynika ze skargi, w odczuciu skarżącego stanowił najistotniejszą dolegliwość związaną z wydaniem zaskarżonej decyzji. Przepis ten łagodzi rygoryzm art. 302 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zastosowanie art. 320 ust. 1 może nastąpić już po wydaniu decyzji w wyniku rozpoznania wniosku złożonego przez cudzoziemca. Organ podkreślił, że skarżący nie formułował jakichkolwiek obaw przed powrotem na Ukrainę, deklarując zamiar wyjazdu z Polski. Z wniosku o wstrzymanie także nie wynika aby obawiał się wyjazdu do kraju pochodzenia. Wskazuje on jedynie na zamiar pozostania w Polsce ze względów zawodowych i rodzinnych. Organ zakwestionował stanowisko Sądu odnośnie do konieczności wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na zachowanie standardów rzetelnej procedury i zapewnienie skarżącemu prawa do sądu, bowiem cudzoziemiec jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zdaniem organu, Sąd I instancji rozpatrując wniosek skarżącego nie tylko zaniechał oceny przytoczonych przez niego okoliczności ale z urzędu założył, że skarżący zamierza osobiście uczestniczyć w postępowaniu sądowym choć taka informacja nie znajdowała się we wniosku. Zdaniem organu, z treści uzasadnienia postanowienia można wywieść wniosek, że okoliczności przemawiające za wstrzymaniem istnieją niejako automatycznie z uwagi na konieczność wyjazdu strony postępowania w związku z wydaniem wobec niej decyzji o zobowiązaniu do powrotu i że nie zachodzi konieczność wskazywania konkretnych przesłanek świadczących o możliwości wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Automatyczne stosowanie art. 61 § 3 P.p.s.a. w sprawie zobowiązania cudzoziemca do powrotu stoi w sprzeczności z treścią ww. regulacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak by w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny zawartych w powołanym przepisie przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że ciężar dowodu w zakresie wykazania wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak trafnie podniósł organ w zażaleniu, uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego bardzo ogólnie wskazał na niebezpieczeństwo wyrządzenia zaskarżoną decyzją skarżącemu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w postaci zmiany dotychczasowego miejsca zamieszkania, utraty pracy, która stanowi jego jedyne źródło dochodu, co pozbawiłoby go środków do życia. Należy zauważyć, że chociaż w art. 61 § 3 P.p.s.a. mowa jest jedynie o uprawdopodobnieniu okoliczności wymienionych w tym przepisie, nie oznacza to, że samo przekonanie strony skarżącej, iż wykonanie decyzji wywoła szczególnie niekorzystne konsekwencje, jest wystarczające do tego, aby wniosek został uwzględniony. Twierdzenia strony odnoszące się do przesłanek wstrzymania wykonania aktu powinny być poparte dokumentami źródłowymi, których w niniejszej sprawie zabrakło. Pełnomocnik skarżącego w żaden sposób nie wykazał bowiem, że skarżący jest jedynym pracującym członkiem rodziny a osiągany przez niego dochód stanowi źródło utrzymania całej rodziny. Owszem konieczność opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania w Polsce i zmiana zatrudnienia podyktowana opuszczeniem Polski jest niewątpliwie dotkliwa dla skarżącego ale nie wiedząc jaki jest stan majątkowy jego i jego rodziny, jakie są źródła dochodu członków jego rodziny oraz jak przedstawia się sytuacja majątkowa przebywającej w Polsce rodziny nie można dokonać obiektywnej i wiarygodnej oceny, że skarżący i jego rodzina zostanie pozbawiona środków do życia kiedy on wróci na Ukrainę na rok czasu. Znamienne jest to, że sam skarżący, jak wynika z akt sprawy, nie widzi przeszkód by dobrowolnie opuścić Polskę, deklaruje gotowość w tym zakresie. Najbardziej obawia się utraty dotychczasowego zatrudnienia ale nie wiadomo jak w rzeczywistości zmiana zatrudnienia wpłynie na stan utrzymania jego i rodziny. Można jedynie przypuszczać, że zmianie ulegnie wysokość otrzymywanego wynagrodzenia, które na Ukrainie może być niższe niż w Polsce. Z akt wynika, że skarżący jest wysokowykwalifikowanym spawaczem, który uzyskał dodatkowe uprawnienia w swojej profesji przebywając w Polsce (kurs spawalniczy metodą [...]) i dotychczasowy pracodawca S. S.A. z siedzibą w G., u którego pracował od sierpnia 2015 r. do momentu sporządzenia pisma, deklaruje w oświadczeniu z dnia [...] grudnia 2016 r., że zamierza zatrudniać go przez co najmniej następne 3 lata kiedy ważne są nowo uzyskane uprawnienia. Wobec powyższego można założyć, że skarżący znajdzie zatrudnienie na Ukrainie a po rocznym tam pobycie znajdzie zatrudnienie w dotychczasowej firmie w Polsce. W tym miejscu zaznaczyć należy, że rozważania organu co do skutków jakie wywołuje wstrzymanie zaskarżonej decyzji w kontekście zalegalizowania pobytu skarżącego nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego przez Sąd I instancji postanowienia. Sąd oceniał, czy w związku z wydaniem decyzji zobowiązującej do powrotu i zakazującej przyjazdu do Polski realny jest skutek w postaci utraty zatrudnienia i powiązane z tym pogorszenie sytuacji materialnej skarżącego i jego rodziny. Kwestie zalegalizowania pobytu w wyniku ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogły być przedmiotem oceny Sądu na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie. Za zasadny uznać należy zarzut zażalenia, iż Sąd I instancji niejako na zasadzie automatyzmu uznał zasadne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na jej skutek w postaci zobowiązania skarżącego do powrotu. Należy zauważyć, że opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu czy zatrudnienia, brak możliwości kontynuowania zatrudnienia z uwagi na pobyt w innym kraju nie zawsze prowadzą do powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. Wskazywane przez strony, wobec których taka decyzja została wydana, okoliczności należy ocenić z uwzględnieniem ich konkretnej i indywidualnej sytuacji, w oparciu o przedstawioną przez nich argumentację i dowody źródłowe na jej poparcie. Automatyczne stosowanie instytucji z art. 61 § 3 P.p.s.a. w sytuacji wydania decyzji zobowiązującej cudzoziemca do powrotu jest sprzeczne z istotą tej regulacji. Należy każdorazowo ocenić czy wnioskodawca poprzez określenie prawdopodobnych i realnych skutków wykonania tego rodzaju decyzji wykazał niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie NSA, dokonana przez Sąd I instancji analiza okoliczności wskazanych przez skarżącego we wniosku nie uwzględniła jego indywidualnej sytuacji w kontekście przesłanek wstrzymania. Sąd I instancji, jak już była o tym mowa wcześniej, nie ocenił jaki wpływ na jego sytuację materialną będzie miało wykonanie zaskarżonej decyzji. Czy sytuacja rodziny i skarżącego w istocie ulegnie znacznemu pogorszeniu. Oczywiście odrębną kwestią jest to czy skarżący przedstawił dokumenty źródłowe przemawiające za jego argumentacją, które pozwoliłyby dokonać powyższej analizy. Brak uprawdopodobnienia przez skarżącego stosownymi dokumentami źródłowymi prezentowanych we wniosku twierdzeń o dramatycznej sytuacji swojej i rodziny powinien być oceniony jako podstawa do nieuwzględnienia wniosku. Nie sposób jedynie na podstawie niepopartych żadnymi dokumentami twierdzeń strony ocenić skutki wykonania zaskarżonej decyzji dla jej życia zawodowego i rodzinnego. Zdaniem NSA, również z tej przyczyny wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Nie można także podzielić stanowiska Sądu, że okoliczności wskazane przez stronę uzasadniają orzeczenie zgodnie z jej żądaniem, jeśli Sąd ten nie poddał ich wnikliwej i krytycznej ocenie, ograniczając się jedynie do przytoczenia treści uzasadnienia rozpoznawanego wniosku. W ocenie NSA, organ słusznie zarzucił, że Sąd w oderwaniu od okoliczności sprawy z góry przyjął, że za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji przemawia konieczność zachowania standardów rzetelnej procedury i urzeczywistnienia prawa strony do sądu, których to okoliczności skarżący w uzasadnieniu wniosku nawet nie podawał. Sąd pominął, że jak wynika z uzasadnienia wniosku skarżący nie upatruje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wykonaniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej zobowiązania go do powrotu, który to obowiązek - co istotne - ma charakter dobrowolny i nie podlega przymusowemu wykonaniu. Argumentacja wniosku odnosiła się natomiast do orzeczenia o zakazie wjazdu na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen. Podkreślić należy, że skarżący w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, co - w powiązaniu ze specyfiką tego postępowania, które nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie i zasadą orzekania na podstawie akt sprawy (art. 107 i art. 133 § 1 P.p.s.a.) - wyklucza przyjęcie, że do zapewnienia stronie prawa do sądu konieczne jest orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Tego rodzaju "automatyzm" stosowania ochrony tymczasowej, do którego prowadzi argumentacja Sądu, oznaczałby zaś, że w przypadku każdej skargi na rozstrzygnięcie, które wiąże się z opuszczeniem kraju przez cudzoziemca, uzasadnione jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tymczasem możliwości takiej ustawodawca nie przewidział stawiając wymóg, by to strona uprawdopodobniła przesłanki wskazane w art. 61 § 3 P.p.s.a. W sprawie tego rodzaju co poddana kontroli Sądu I instancji istnienia tych przesłanek nie można domniemywać (pot. postanowienia NSA: z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II OZ 486/11, z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OZ 701/12, z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 335/13, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 270/13; niepubl.). Biorąc pod uwagę powyższą argumentację należy stwierdzić, że skarżący nie uprawdopodobnił, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a tym samym, że zachodzi konieczność zastosowania żądanej przez niego ochrony tymczasowej. Innych okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł. Mając na względzie, że sformułowany przez Skarżącego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że nieuwzględnienie niniejszego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie stoi na przeszkodzie złożeniu przez skarżącego ponownego wniosku należycie umotywowanego oraz należycie wykazującego istnienie przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Z tych względów, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.