II SA/Gl 959/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 130,12 (sto trzydzieści 12/00) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz G. G. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] o powierzchni 462 m², która na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się z mocy prawa własnością Gminy I., przejętą na poszerzenie drogi gminnej – Ulicy [...]. Wobec złożonego przez Gminę I. odwołania, Wojewoda rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta zgodnie z nadaną klauzulą stała się wykonalna w dniu [...] r. Skarga Gminy I. na powyższą decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1170/12. Wyrok stał się prawomocny z dniem 26 lutego 2013 r. Wypłata należnego G. G. odszkodowania nastąpiła w dniu [...] r. Wypłacone odszkodowanie powiększone zostało o kwotę waloryzacji przyznaną decyzją Burmistrza Miasta I. Pismem z dnia w dniu 17 maja 2013 r. G. G. zwrócił się o naliczenie odsetek od wypłaconego odszkodowania, powołując się na art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta I., na podstawie art. 5, art. 132 ust. 2 i ust. 3 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) odmówił wypłaty odsetek w kwocie 3235 zł z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za przejętą pod drogę działkę nr [...] o pow. 462 m², wskazując w uzasadnieniu na fakt wypłaty ustalonego odszkodowania wraz z przyzna waloryzacją. Wobec złożonego odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że obowiązek ustalenia i wypłaty odsetek za opóźnioną wypłatę odszkodowania jest pochodny od tego odszkodowania, stąd też rozstrzygnięcie w formie decyzji co do ich ustalenia i przyznania może być podjęte przez organ, który jest właściwy do ustalenia odszkodowania, a organem tym jest Starosta [...], a nie Burmistrz Miasta I.. Wobec wniosku G. G. z dnia 2 stycznia 2014 , uzupełnionego w dniu 22 stycznia 2014 r., skierowanego do Starosty [...], organ ten rozpoznał sprawę i decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) orzekł o ustaleniu zobowiązania do wypłaty odsetek w wysokości ustawowej na rzecz G. G. w kwocie 3252,98 zł. W decyzji zobowiązał do zapłaty tych odsetek Gminę I., stwierdzając, że ich zapłata nastąpi jednorazowo, gdy decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. Starosty [...] orzekającej o ustalaniu na rzecz G. G. odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka [...] o powierzchni 462 m², która na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się z mocy prawa własnością Gminy I., Burmistrz Miasta I. zobowiązany był do wypłaty tego odszkodowania. Wobec faktu, iż Burmistrz dokonał wypłaty należnego odszkodowania wraz z kwotą waloryzacji w dniu [...] r., podczas gdy wymieniona powyżej decyzja stała się wykonalna z dniem [...] r., zobowiązany do wypłaty organ opóźnił się ze świadczeniem o 259 dni. Zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami "do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego", a art. 359 § 1 tego Kodeksu stwierdza, że odsetki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy wynika to z czynności prawnej albo ustawy, orzeczenia sądu lub decyzji innego właściwego organu. Zgodnie z § 2 tego artykułu, jeżeli wysokość nie jest w inny sposób określona należą się odsetki ustawowe. Mając powyższe na uwadze i w związku z tym, iż roszczenie G. G. jest bezsporne, orzeczono jak w sentencji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta I., wnosząc o uchylenie w całości orzeczenia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że mocą decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta I. zobowiązany został do wypłaty należnego odszkodowania tj. kwoty 35.264 zł. Dodał, że kwota odszkodowania podlega waloryzacji w razie podwyższenia lub obniżenia siły nabywczej pieniądza w stosunku do dóbr majątkowych w okresie między dniem ustalenia jej wysokości w decyzji o odszkodowaniu, a dniem zapłaty odszkodowania, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Postępowanie w sprawie waloryzacji sprawie zostało wszczęte w dniu [...] r. i zostało zakończone zostało decyzją, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu [...] r. wypłacono stronie zwaloryzowane odszkodowanie w łącznej kwocie 35.440,31 zł., czyli termin zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania został dochowany. W dniu 17 maja 2013 r. G. G. zwrócił się o naliczenie odsetek od wypłaconego odszkodowania, w związku z czym pismem z dnia 23 maja 2013 r. Burmistrz Miasta I. odmówił ich naliczenia. Wobec ponownego wniosku pełnomocnika G. G. decyzją nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz odmówił wypłaty wnioskowanych odsetek. Decyzja ta, wskutek wniesionego odwołania, została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchylona a postępowanie pierwszej instancji w całości umorzone, wobec uznania Burmistrza Miasta I. jako organ niewłaściwy do ustalenia odsetek za zwłokę. Stąd też G. G. wystąpił ze stosownym wnioskiem do Starosty [...]. W ocenie Burmistrza żądanie wypłaty odsetek jest niezasadne, z uwagi na to, że waloryzacja odszkodowania wyczerpuje w całości roszczenia wnioskującego. Rozpoznając złożone odwołanie Wojewoda [...], na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W motywach swego działania wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji ( w tym przypadku odrębnej decyzji o odszkodowaniu wydanej na podstawie art. 129 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy) podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Z kolei do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wojewoda podkreślił, że wskazane w wymienionym powyżej przepisie waloryzacja i skutki zwłoki lub opóźnienia to dwa odrębne zagadnienia. Waloryzacja oznacza urealnienie ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu wskaźników, o których mowa w art. 227 ustawy i służy przywróceniu ekonomicznego znaczenia odszkodowania, następuje zawsze od momentu jego ustalenia do dnia zapłaty odszkodowania, bez względu na to, czy zobowiązany opóźnia się w jego zapłacie. Może więc dotyczyć zarówno okresu pomiędzy ustaleniem wysokości odszkodowania w decyzji a ustawowym terminem wypłaty odszkodowania, jak i okresu między dniem ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji, a datą wypłaty odszkodowania z opóźnieniem. Z kolei skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli wywiązania się przez dłużnika z obowiązku wobec wierzyciela w terminie regulują przepisy Kodeksu cywilnego (art. 481 ). W ocenie organu zasadniczą wątpliwość w niniejszej sprawie budzi jednak wydanie decyzji w przedmiocie odsetek przez Starostę [...]. Wojewoda nie podzielił w tym zakresie stanowiska zaprezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] r. Z treści art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż waloryzacji ustalonego odszkodowania dokonuje organ, osoba lub jednostka zobowiązana do jego zapłaty, nie zaś organ, który to odszkodowanie ustalił. Wskazując na obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, ustawodawca nie wskazał wprost, jak w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kto jest zobowiązany do wypłaty odsetek. Jednak z uwagi na treść powołanego powyżej art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego wynika, że odsetek można domagać się od dłużnika. Uwzględniając zatem fakt, że zarówno waloryzacja jak i wypłata odsetek stanowią świadczenia, będące w istocie pochodną ustalonego przez starostę odszkodowania, uznać należy że do ich ustalenia i wypłaty zobowiązany jest organ zobowiązany do wypłaty świadczenia głównego. W przeciwnym razie powstałaby sytuacja, w której do realizacji roszczeń ubocznych (waloryzacja, odsetki) mających swe źródło w jednej decyzji starosty uprawnione były by różne organy administracji. Powołał się w tym zakresie Wojewoda na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OW 203/11. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia G. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał w uzasadnieniu, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. zasądzono na rzecz odszkodowanie w wysokości 35.264 z tytułu utraty prawa własności nieruchomości położonej w I. (działka nr [...] o pow. 0,0462 ha). Dodał, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., a skarga Gminy I. na te decyzje oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1170/12. W dniu 4 kwietnia 2013 r. wystąpił do Burmistrza Miasta I. o przekazanie zwaloryzowanego odszkodowania za przejętą działką i decyzją nr [...] z dnia [...] r. uzyskał waloryzację kwoty odszkodowania. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówiono mu wypłaty odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za przejętą przez Gminę działkę. W jego ocenie, bezspornym pozostaje, że odsetki za opóźnienie w zapłacie odszkodowania należą się właścicielowi przejętej przez Gminę działki. Wobec decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które uznało że nie Burmistrz Miasta I., a Starosta [...] jest w sprawie właściwy, wystosował wniosek do tego organu, który decyzją z dnia [...] r. ustalił na jego rzecz odsetki w wysokości 3.252,98 zł. Jego zdaniem decyzja Wojewody [...], wydana w wyniku rozpatrzenia wniesionego przez Gminę I. odwołania, nie jest prawidłowa. Przywołał i podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując, że skoro odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania są pochodną tego odszkodowania, to rozstrzygnięcie w formie decyzji, co do ich ustalenia i przyznania mogą być podejmowane przez organ, który jest właściwy do ustalenia tego odszkodowania, czyli Starostę [...], a nie Burmistrza Miasta I.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podzielając swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 7 stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta I. podniósł, iż skarga nie jest zasadna, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odwołując się do regulacji zawartej w art. 132 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał na cywilnoprawny charakter roszczenia o odsetki i w związku z tym możliwość dochodzenia go tylko na drodze postępowania cywilnego. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. pełnomocnik Wojewody [...] wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymała stanowisko, że w kwestii odsetek powinien orzekać Burmistrz Miasta I.. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zatem kontroluje czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] w sprawie ustalenia odsetek w wysokości 3.252,98 zł z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości położonej w I. i umarzająca to postępowanie. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz G. G. odszkodowanie z tytułu utraty prawa własności nieruchomości położonej w I., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 462 m² przeznaczonej na poszerzenie drogi publicznej – ulicy [...]. Decyzja ta utrzymana został w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., która stała się wykonalna w dniu [...] r. Dodać trzeba, że skargę Gminy I. na te rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1170/12. Bezsporny w sprawie pozostaje także fakt, że przedmiotowe odszkodowanie wraz z ustaloną waloryzacją ustalonego powyższą decyzją odszkodowania wypłacone zostało uprawnionemu G. G. w dniu [...] r. Analiza przepisów art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a szczególnie jego ust. 2 i ust. 3, musi prowadzić do wniosku, że waloryzacja i skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania to dwa odrębne uprawnienia strony związane z należnością główną, czyli ustalonym odszkodowanie. Zarówno więc obowiązek zapłaty waloryzacji jak i zapłaty odsetek jest obowiązkiem pochodnym od obowiązku zapłaty sumy głównej, w tym przypadku sumy ustalonego odszkodowania. Skoro zatem obowiązek odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to wbrew stanowisku uczestnika tego postępowania – Gminy I. - również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje charakter administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 525/05). Tak więc odsyłanie na drogę cywilną w celu załatwienia zgłoszonego roszczenia nie jest zasadne. O ile jednak w przypadku ustalenia waloryzacji odszkodowania, czyli przywrócenia ekonomicznego znaczenia odszkodowania, dokonuje jej, zgodnie z art. 132 ust. 3 przy uwzględnieniu art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, osoba, organ lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania, czyli w tym konkretnym przypadku – Burmistrz Miasta I., o tyle brak takiej wyczerpującej regulacji w stosunku do drugiego uprawnienia, określonych w ust. 2 art. 132 ustawy – skutków zwłoki lub opóźnienia. W tym zakresie skład orzekający podziela jednak w pełni stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. Mając na uwadze fakt, iż ustalenie roszczeń związanych z opóźnieniem (zwłoką) w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem pochodnym od roszczenia głównego – ustalenia odszkodowania, a odszkodowanie to ustala właściwy starosta, to właśnie ten organ jako organ pierwszej instancji zobowiązany jest do ustalenia zobowiązania do wypłaty odsetek we wskazanej w decyzji kwocie (zob. Komentarz Ewy Bończak- Kucharczyk do art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Podobne stanowisko zajął Marian Wolanin w Komentarzu do Ustawy o gospodarce nieruchomościami: J.Jaworski, A.Prusaczyk, A.Tułodziecki, M.Wolanin, Wwydawnictwo Beck, Warszawa 2009, s. 873, stwierdzając: "Przyjmując zachowanie administracyjnego trybu dochodzenia roszczeń związanych z opóźnieniem lub zwłoką w wypłacie odszkodowania, starosta – działający jako organ pierwszej instancji – zobowiązany jest do wydania w tym względzie osobnej decyzji administracyjnej, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ustaleniu zobowiązania do wypłaty odsetek w określonej kwocie". Uwzględniając powyższe, decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] i umarzająca postępowanie organu pierwszej instancji, jako wydana przez niewłaściwy organ, nie może pozostać w obrocie i musi zostać uchylona. Na marginesie należy zaznaczyć, że powołanie się przez Wojewodę [...] na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OW 203/11 nie jest w tej sprawie prawidłowe i zasadne. W postanowieniu tym Sąd rozstrzygnął spór kompetencyjny między Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w B., w sprawie, która dotyczyła ustalenia waloryzacji odszkodowania, a w niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest ustalenie zobowiązanie do ustalenia odsetek. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jako organ właściwy do dokonania waloryzacji odszkodowania, do którego wypłaty zobowiązano gminę W., wskazany został Burmistrz Miasta. Taka właściwość organu jednoznacznie wynika z zapisu art. 132 ust. 3 cytowanej ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.