IV SA/Wa 2432/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2017 r. sprawy ze skargi J.K. na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku umożliwienia przejścia wzdłuż jeziora oddala skargę J. K.i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. Nr[...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Stan sprawy przedstawia się następująco: Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] zarządzeniem pokontrolnym Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. - na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469, ze zm.) oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej przez Dyrektora [...] kwietnia 2016 r. kontroli gospodarowania wodami (protokół kontroli nr [...]), w zakresie o którym mowa w art. 156 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne, dotyczącej grodzenia nieruchomości, tj. działki o nr geod. [...] z obrębu Z. w miejscowości Z., gm. [...], przylegającej do wód jeziora G., nałożył na podmiot kontrolowany, tj. J.K.: 1) obowiązek umożliwienia stałego, swobodnego, bezpiecznego przejścia wzdłuż jeziora G. na terenie wyżej opisanej nieruchomości, w szczególności w taki sposób, że posadowione ogrodzenia przylegające do powierzchniowych wód publicznych kończyć się będą najdalej w odległości 1,5 m od linii brzegu jeziora G. - zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy Prawa wodnego - do realizacji w terminie do [...] lipca 2016 r.; 2) obowiązek pisemnego powiadomienia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. o stanie wykonania obowiązku, wynikającego z treści punktu 1 niniejszego zarządzenia pokontrolnego - w terminie do [...] lipca 2016r. W uzasadnieniu przedmiotowego zarządzenia Dyrektor podał, że [...] kwietnia 2016 r. - na podstawie art. 156 i art. 157 ustawy Prawo wodne - przeprowadził kontrolę gospodarowania wodami (protokół kontroli nr [...] ), dotyczącą grodzenia nieruchomości - działka o nr geod. [...] z obrębu Z., przylegającej do wód jeziora G.. Zakres kontroli obejmował: przestrzeganie nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne. W wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarowania wodami stwierdzono, iż działka o nr [...] we wskazywanej wyżej lokalizacji, ogrodzona jest z dwóch stron od jeziora G. płotem z metalowej siatki i metalowych słupków. W ogrodzeniu umiejscowionym na granicy z działką o nr [...] w odległości 1,3-1,5 m od pnia drzewa znajdującego się na linii brzegowej jeziora była bramka metalowa o szerokości 0,9 m, na której w dniu kontroli umieszczona była tabliczka z napisem "Uwaga pies". Od wspomnianego pnia drzewa w kierunku jeziora również posadowione było ogrodzenie z siatki o długości około 2,5 - 3,0 m, które w dniu kontroli znajdowało się w wodzie jeziora. Od bramki na długości kilku metrów płot z siatki "zamaskowany" był matą z wikliny. Drugi płot umiejscowiony na granicy z działką o nr [...] był również wykonany z metalowej siatki i metalowych słupków. Płot kończy się na drzewie rosnącym w linii brzegowej jeziora; siatka owinięta była o drzewo. W odległości około 3,5 m od ww drzewa w dniu kontroli znajdowała się metalowa bramka o szerokości około 1 m. Na bramce umieszczona była tabliczka z napisem "Uwaga zły pies". Od drzewa w kierunku jeziora było jeszcze około 1,0 - 1,5 m siatki kończącej się na kolejnym drzewie. Poczyniono ustalenie, iż obie bramki nie posiadają zamknięć. Zamykają się samoczynnie za pomocą sprężyn. Ponadto, zauważono na działce o nr [...] widoczną ścieżkę biegnącą wzdłuż linii brzegowej jeziora w odległości 3 - 5 m. J.K. w skardze na zarządzenie pokontrolne wniósł o uchylenia zaskarżonego zarządzenia. Skarżący zarzucił wydanie zarządzenia z naruszeniami: 1) art. 156 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 27 ust. 1 oraz art. 160 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, przez błędne uznanie, że w sprawie doszło do uniemożliwienia "stałego, swobodnego, bezpiecznego przejścia wzdłuż Jeziora G." poprzez posadowienie ogrodzenia w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, przy czym z uwagi na brak decyzji ustalającej linię brzegową dla Jeziora G., zarządzenie to już w momencie wydania było niewykonalne; 2) art. 15 w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne, przez pominięcie, że zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych dotyczy odległości mniejszej niż 1,5 m mierzonej od linii brzegu, ustalonej w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego starostę; 3) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że skarżący uniemożliwił dostęp do wód objętych powszechnym korzystaniem, w sytuacji w której powyższe nie wynika z protokołu kontroli, a skarżący zapewnia swobodne przejście wzdłuż brzegu Jeziora G. na terenie swojej nieruchomości i dostęp do Jeziora G. jest zapewniony na całej długości. W motywach skargi wskazano, że zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo wodne kontrola gospodarowania wodami dotyczy przestrzegania nałożonych na właścicieli gruntów obowiązków oraz ograniczeń. Zakaz grodzenia nieruchomości, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustaw Prawo wodne, dotyczy powierzchniowych wód publicznych i określa odległość mierzoną od "linii brzegu". Linię brzegu ustala, w drodze decyzji, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód. Decyzja administracyjna w sprawie ustalenia linii brzegu Jeziora G., o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy Prawo wodne nigdy nie została wydana. Linia brzegowa Jeziora G. zmienia się nieustannie w ciągu roku i jest uzależniona od wysokości poziomu lustra wody jeziora, na co wpływ mają panujące warunki atmosferyczne, w tym ilości opadów, oraz działania zwierząt (bobrów budujących żeremia na odpływie). Skoro nie wiadomo dokładanie jak przebiega linia brzegu jeziora G., to nie da się ustalić, w jakiej odległości od "linii brzegu" miałoby się znajdować ogrodzenie. Tym samym, nie ma danych niezbędnych do wykazania skarżącemu niezachowania 1,5 m swobodnego przejścia wzdłuż brzegu jeziora. Na chwilę obecną zarządzenie pokontrolne jest niewykonalne z uwagi na brak decyzji Starosty O. o ustaleniu linii brzegowej jeziora. Dalej skarżący wskazał, że w przedmiotowej sprawie dostęp do Jeziora G. jest zapewniony na całej długości. Ogrodzenie nieruchomości skarżącego od strony jeziora po obu stronach posiada dwie furtki (bez zamka), umożliwiające swobodne przejście przez ten obszar i dostęp do jeziora. Odnosząc się do informacji o umieszczeniu na metalowych bramkach w ogrodzeniu tabliczek "Uwaga zły pies" skarżący wyjaśnił, że kontrolowany podejmuje wszelkie środki ostrożność związane z ich trzymaniem. Psy nigdy nie stwarzały zagrożenia dla osób postronnych i nie stanowią przeszkody w przejściu przez nieruchomość i zapewniają minimum bezpieczeństwa właścicielom, którzy znaczną część czasu spędzają w pracy w [...]. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi. Odpowiadając na argumentację skarżącego organ zauważył, że to na podmiocie stawiającym ogrodzenie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności, aby nie wykonać ogrodzenia wbrew przepisom ustawy. Z faktu, iż ogrodzenie znajduje się w wodzie, można wnioskować, że takiej staranności nie zachowano. W interesie skarżącego było uzyskać decyzję w sprawie ustalenia linii brzegowej jeziora. Skarżący nie wykazał, by postawił ogrodzenie legalnie (brak w podnoszonych zarzutach argumentu o posiadanym pozwoleniu na budowę lub alternatywnym zgłoszeniu takiej inwestycji do właściwego organu). Okoliczność, iż postawionym ogrodzeniem jest zamykana furtka świadczy o tym, że przejście wzdłuż wód nie jest swobodne. Ustawodawca na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy - Prawo wodne za takie przejście uznaje przejście o szerokości 1,5 m. W piśmie procesowym z 20 lutego 2017 r. skarżący podniósł, że organ pośrednio przyznaje, że nie ustalono decyzją starosty linii brzegowej jeziora. Już sam ten fakt potwierdza, że wydanie zarządzenia pokontrolnego było bezpodstawne, gdyż nie ma możliwości ustalenia, od którego miejsca należy ustalić linię brzegu. Interes faktyczny w ustaleniu linii brzegu posiada również organ. Nie było przeszkód, aby to organ w ramach swoich uprawnień wystąpił o ustalenie linii brzegu. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że w księdze wieczystej prowadzonej dla jeziora G.([...]) jezioro w ogóle nie występuje (oznaczenie działki to Ls). Organ nie żądał dokumentów w sprawie legalności budowy ogrodzenia. W myśl art. 27 ustawy Prawo wodne zabronione jest grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a nie zapewnienie przejścia o szerokości 1,5 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 716) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na inne niż określone w pkt 1-3 art. 3 § 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na akt ten ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Zatem stosownie do art. 52 § 3 P.p.s.a. skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.Z kolei stosownie do art. 53 § 2 P.p.s.a, w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Skarżący zaskarżył do Sądu akt Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. będący zarządzeniem pokontrolnym. Skarżący zarządzenie pokontrolne z [...] czerwca 2016 r. otrzymał [...] czerwca 2016 r. (potwierdzenie odbioru). W dniu [...] czerwca 2016 r. wezwał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem dochował terminu z art. 52 § 3 ww ustawy. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. przedmiotowe wezwanie pozostawił bez odpowiedzi. Skarżący w dniu [...] sierpnia 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zachowując termin przewidziany w art. 53 § 2 ww ustawy. Kontrolę gospodarowania wodami regulują przepisy rozdziału 7 ustawy Prawo wodne w art. 156 – art. 163d. Kontrola ta została określona szeroko i jej zasięg przedmiotowy został sformułowany w art. 156 ust. 1 pkt 1 – 15 ww ustawy. Organy uprawnione do przeprowadzenia kontroli w zakresie, o którym mowa w art. 156 ust. 1 zostały wymienione w ust. 2 tego przepisu. Podejmowane w toku postępowania kontrolnego czynności kontrolne, o których mowa w ustawie, mają na celu stwierdzenie uchybień i wydanie wiążących zarządzeń pokontrolnych w celu usunięcia dostrzeżonych, zastanych nieprawidłowości. Z art. 157 ust. 1 ustawy Prawo wodne wynika, że kontrolę wykonują Prezes Krajowego Zarządu i dyrektorzy regionalnych zarządów oraz upoważnieni przez nich pracownicy, zwani inspektorami. Uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli w zakresie gospodarki wodnej określa ust. 2 art. 157 ustawy Prawo wodne. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kontrolowanemu stosownie do art. 159 ust. 1. Podmiot kontrolowany może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 159 ust. 2 ww ustawy). Z kolei zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy Prawo wodne na podstawie ustaleń kontroli Prezes Krajowego Zarządu lub dyrektor regionalnego zarządu może: 1) wydać kontrolowanemu zarządzenie pokontrolne; 2) wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. W oparciu o zapisy powyższej normy przyjmuje się, że kontrola gospodarki wodami ma charakter wiążący. Ma na celu wskazanie nieprawidłowości i ich eliminację. Fakt możliwości wydania przez Prezesa Krajowego Zarządu lub dyrektora regionalnego zarządu zarządzenia pokontrolnego, a nie zalecenia, wskazuje, że kontrola przestrzegania przepisów ustawy Prawo wodne ma charakter władczy i wiążący (Prawo wodne, Komentarz Jan Szachułowicz, Wyd. Praw. Lexis Nexis Warszawa 2006). Zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zarządzenie to zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, wynika z niego do kogo jest skierowane, precyzuje w jakim trybie zostało wydane, wskazuje jakie nieprawidłowości stwierdzono w trakcie kontroli, jakie zalecenia należy wykonać wraz z uzasadnieniem. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na podstawie art. 156 ust. 1 pkt 6 i art. 157 ustawy Prawo wodne Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] dokonał kontroli gospodarowania wodami w zakresie przestrzegania nałożonych na właściciela gruntu obowiązków oraz ograniczeń. Zawiadomieniem z 1 kwietnia 2016r. skarżący został poinformowany o zamiarze przeprowadzenia kontroli w wyżej przedstawionym zakresie i dotyczącym grodzenia nieruchomości przyległej do Jeziora [...] (działki ewid. nr [...]). Kontrola została przeprowadzona w dniu [...]kwietnia 2016 r. przez upoważnionych pracowników - specjalistów - z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z udziałem skarżącego. Z czynności kontrolnych sporządzono protokół. Protokół podpisali pracownicy przeprowadzający kontrolę i kontrolowany, czyli skarżący. Skarżący potwierdził też odbiór jednego egzemplarza protokołu. W trakcie kontroli ustalono okoliczności opisane w stanie sprawy. Do otrzymanego protokołu skarżący nie wniósł żadnych umotywowanych zastrzeżeń i uwag. Na podstawie ustaleń kontroli Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Odpadami w [...] wydał kontrolowanemu skarżącemu – zaskarżone skargą - zarządzenie pokontrolne. W świetle przytoczonych regulacji prawnych związanych z kontrolą gospodarowania wodami i przedstawionych etapów postępowania kontrolnego przeprowadzonego względem skarżącego, zakończonego zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym, należało stwierdzić, że w stosunku do skarżącego tryb kontroli został zachowany i nałożenie na skarżącego obowiązków określonych w zarządzeniu było prawidłowe. Po pierwsze skarżący został zawiadomiony o terminie kontroli. Po drugie został doręczony skarżącemu odpis protokołu kontroli. Po trzecie kontrolę przeprowadzali uprawnieni inspektorzy. Po czwarte zakończenie kontroli nastąpiło wydaniem zarządzenia pokontrolnego. Po piąte zarządzenie to zostało doręczone skarżącemu [...] czerwca 2016 r. Po szóste kontrola wykazała, że skarżący nie przestrzega, jako właściciel nieruchomości przyległej do powierzchni Jeziora G., ograniczeń wynikających z regulacji art. 27 ust. 1 ustawy Prawo wodne, który stanowi, że zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Wbrew brzmieniu bowiem tej normy, skarżący posadowił ogrodzenie na nieruchomości o numerze geodezyjnym [...] przyległej do Jeziora [...] w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu i uniemożliwił przechodzenie przez ten obszar, swobodny dostęp do Jeziora. Stanowisko to wobec wchodzenia ogrodzenia w lustro wody Jeziora, nawet przy kwestionowaniu przebiegu linii brzegu Jeziora przez skarżącego i zarzucie braku decyzji ustalającej tę linię, należało uznać za zasadne. Zaś za swobodne przechodzenie przez ten obszar nie może być uznane przejście ograniczonego ogrodzeniem z dwoma furtkami opatrzonymi napisem "Uwaga zły pies" i przebywaniem w tym ogrodzeniu psów. Dalej podkreślenia wymaga, że z art. 1 K.p.a. wynika, iż Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń. Z przestawionej specyfiki trybu kontroli gospodarowania wodami mogącej zakończyć się zarządzeniem pokontrolnym wynika, że "postępowanie" to nie należy do żadnej z grup spraw, o których mowa w art. 1 K.p.a., gdyż nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (pkt 1 i 2), sporu kompetencyjnego, czy wydawania zaświadczenia. Oznacza to, że postępowanie kontrolne w sprawie gospodarowania wodami nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to postępowanie szczególne, w ramach którego działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Zarządzenia pokontrolne, znane także innym niż Prawo wodne aktom normatywnym, w podobnie ukształtowanej procedurze, wydają między innymi Wojewódzcy Inspektorzy Ochrony Środowiska. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest już stanowisko, że "do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne" (wyrok NSA z 6.05.2014 r., II OSK 2893/12; wyrok NSA z 21.06.2012 r., II OSK 723/12; wyrok NSA z 18.01.2011 r., II OSK 2036/09). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Dopiero z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami ustawy (wyrok NSA z 6.05.2014 r., II OSK 2893/12; wyrok WSA z 26.06.2012 r., IV SA/Wa 1520/11). Oznacza to, że skarżący nie może powoływać się na brak ustalenia linii brzegu Jeziora w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ustawy Prawo wodne) w postępowaniu kontrolującym gospodarowanie wodami. Postępowanie to wykracza bowiem poza przeprowadzone postępowanie kontrolne i prowadzone jest przez właściwe organy i w odrębnym trybie. Wydanie zarządzenia pokontrolnego kończy postępowanie kontrolne. Jeżeli skarżący nie wykona zarządzenia pokontrolnego, bo jego stanowisko w zakresie zaleceń pokontrolnych różni się od stanowiska organu, dyrektor regionalnego zarządu może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 160 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne i wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Skarżący w ramach takiego postępowania, będzie mógł udowadniać zasadność swojego stanowiska (wyrok WSA z 26.06.2012 r., IV SA/Wa 1520/11). Natomiast w ramach kontrolowanego postępowania skarżący nie podniósł jakichkolwiek zarzutów wskazujących na niezachowanie odrębnej procedury przewidzianej w art. 157 – art. 160 ustawy Prawo wodne, a i Sąd w tym zakresie nie stwierdził z urzędu żadnych naruszeń. Do takiego wniosku Sąd doszedł po ocenie pod względem legalności całego zespołu czynności i działań podjętych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] i upoważnionych inspektorów w kontekście powyższych przepisów Prawa wodnego. W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.