II SA/Go 345/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Ł.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Ł.F. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Prezydent Miasta orzekł o cofnięciu przedsiębiorcy Ł.F. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą PUB "L", zezwolenia nr [...] wydanego dnia [...] grudnia 2013 r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo w sklepie przy ul. [...]. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, które zostało nadane przesyłką poleconą w dniu 24 stycznia 2017 r., przy czym w treści tego pisma zaznaczyła, iż decyzja od której wnosi środek zaskarżenia została doręczona jej pełnomocnikowi w dniu 10 stycznia 2017 r. Organ I instancji przekazując odwołanie zajął pisemne stanowisko wobec odwołania, wskazując w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r., że zgodnie z potwierdzeniem odbioru została ona doręczona pełnomocnikowi odwołującego w dniu 9 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stwierdziło uchybienie do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U, z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.) organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Kolegium podkreśliło, iż w aktach administracyjnych przedłożonych wraz z odwołaniem przez organ I instancji znajduje się potwierdzenie doręczenia pełnomocnikowi strony decyzji z dnia [...] stycznia 2017 r. Na dokumencie tym osoba odbierająca wpisała datę doręczenia dnia 9 stycznia 2017 r., potwierdzając odbiór decyzji swoim podpisem oraz podbijając pieczęcią Kancelarii Adwokackiej M.R. - Adwokat. Powyższe stanowiło – zdaniem Kolegium - o prawidłowości doręczenia i potwierdzenia odbioru zgodnie z art. 40 § 2 oraz art. 46 § 1 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. W związku z faktem doręczenia kwestionowanej decyzji pełnomocnikowi strony w dniu 9 stycznia 2017 r. – w ocenie organu odwoławczego - termin 14-dniowy do wniesienia odwołania, obliczony bez uwzględnienia dnia, w którym nastąpiło doręczenie decyzji miał koniec wraz z upływem ostatniego z wyznaczonej liczby dni, tj. z upływem czternastego dnia terminu przypadającego na dzień 23 stycznia 2017 r. Jednocześnie organ uznał, że rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Ł.F. reprezentowany przez adwokata M.R.. Pełnomocnik zarzucił organowi: - naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez arbitralne wydanie przez organ II instancji zaskarżonego postanowienia, pomimo, iż wydanie go winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia, a ewentualne stwierdzenie uchybienie terminu do wyniesienia odwołania powinno mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez skarżącego zachowany, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, w sytuacji gdy obowiązek taki został bezwzględnie nałożony na organ prowadzący postępowanie w trybie administracyjnym, - art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dał podstaw do wydania postanowienia o zaskarżonej treści, - art. 7 oraz 77 k.p.a, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego oraz świadków W.R. oraz A.G., przede wszystkim na okoliczność tego, kiedy nastąpiło faktyczne doręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżącego i czy data widniejąca na potwierdzeniu jej odbioru jest tylko oczywistą omyłką, na co wskazywał w toku postępowania skarżący, - art. 8 oraz 11 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także zasady wyjaśniania zasadności postanowienia, poprzez wykorzystanie pełnego zaufania skarżącego do organu administracji, w sytuacji gdy organ ten nie dążył do zbadania faktów istotnych dla skarżącego, a nadto poprzez odstąpienie od należytego uzasadnienia skarżonego postanowienia, z przywołaniem okoliczności powodujących pominięcie okoliczności dotyczących właściwej daty doręczenia decyzji, od których skarżący, za pośrednictwem swojego pełnomocnika, wniósł odwołanie. Pełnomocnik skarżącego wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). Nadto w skardze został złożony wniosek o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: 1. oświadczenia W.R. z dnia [...] marca 2017 r. - kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem, 2. koperty, w której doręczone zostały decyzje - kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem, 3. wydruku z elektronicznej książki korespondencji z dnia 10 stycznia 2017 r. na okoliczność, iż decyzje wydane przez Prezydenta Miasta w przedmiocie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. [...], zostały doręczone pełnomocnikowi skarżącemu w dniu 10 stycznia 2017 r., a odwołania od nich wniesione w dniu 24 stycznia 2017 r., złożone zostały z zachowaniem terminu ustawowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż organ II instancji, naruszył art. 134 k.p.a. poprzez arbitralne wydanie zaskarżonego postanowienia, bez poprzedzenia go bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia, mimo ciążącego na nim obowiązku w tym zakresie. Powołując się na orzecznictwo skarżący podkreślił, iż wydanie przez organ orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. Skarżący podniósł, iż stan faktyczny niniejszej sprawy wyglądał w ten sposób, że w dniu 10 stycznia 2017 r. w godzinach porannych przyszedł do Kancelarii Adwokackiej M.R., pełnomocnika skarżącego, goniec z Urzędu Miasta. Goniec ten do doręczenia miał przesyłkę, w której znajdowały się decyzje dotyczące Ł.F.. Goniec przyniósł trzy decyzje w jednej kopercie, pracownik Kancelarii w osobie W.R. na potwierdzeniu, które zostało zwrócone do Urzędu Miasta omyłkowo wpisała datę doręczenia 9 stycznia 2017 r., a nie prawidłową datę doręczenia 10 stycznia 2017 r. Po otrzymaniu decyzji pracownik Kancelarii niezwłocznie przybił na kopercie prezentatę z datą 10 stycznia 2017 r. oraz wprowadził dokumenty do elektronicznego systemu Kancelarii, gromadzącego dokumenty poprzez jego zeskanowanie i automatyczne wprowadzenie z datą wykonania skanu, czyli 10 stycznia 2017 r. W związku z powyższym skarżący zaznaczył, iż wpisanie przez W.R. na zwrotnym potwierdzeniu odbioru daty 9 stycznia 2017 r. było omyłką pisarską wywołaną roztargnieniem, brakiem uwagi, rozkojarzeniem związanym z ciężką chorobą małżonka Z.R., która zakończyła się jego śmiercią, a także faktem, że działo się to w godzinach porannych, gdy w pamięci pozostawiała jeszcze data z dnia poprzedniego. Jednocześnie skarżący podkreślił, że dokumenty załączone do niniejszej skargi w sposób oczywisty potwierdzają, iż faktyczna data doręczenia decyzji, to dzień 10 stycznia 2017 r. Są nimi bowiem koperta, w której doręczone zostały decyzje, opatrzona datownikiem Kancelarii zaraz po jej doręczeniu przez gońca (kserokopia poświadczona za zgodność z oryginałem), a także nieedytowalny, generowany automatycznie wydruk z elektronicznej książki korespondencji z dnia 10 stycznia 2017 r. oraz oświadczenie pracownika Kancelarii W.R.. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie podejmując żadnych czynności mających na celu poczynienie bezspornych ustaleń w zakresie prawidłowości daty doręczenia pełnomocnikowi skarżącego rozstrzygnięcia organu I instancji, od którego następnie wniesiono odwołanie, rażąco naruszył przepisy postępowania, w tym podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym — nie tylko nie dążąc do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, ale pomijając zupełnie słuszny interes skarżącego, bagatelizując przy tym obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej oraz wyjaśnienia zasadności skarżonego postanowienia. Jest to o tyle istotne, że pełnomocnik skarżącego już w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. wskazywał, że zaskarżone decyzje zostały mu doręczone nie w dniu 9 stycznia 2017 r., ale w dniu 10 stycznia 2017 r. Uczynił to jeszcze tego samego dnia, w którym otrzymał pismo datowane na dzień [...] stycznia 2017 r., wysłane przez Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym to podano niewłaściwą datę doręczenia pełnomocnikowi skarżącego decyzji, które zostały przez niego zaskarżone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi Ł.F. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminowi przewidzianemu w art. 134 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., a naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia. Jeżeli zatem w toku badania terminu do wniesienia odwołania pojawią się wątpliwości co do stanu faktycznego, organ drugiej instancji ma obowiązek przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające (por. K. Glibowski /w/ R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1002, wyrok NSA w Gdańsku z dnia 11 maja 1994 r., SA/Gd 2813/93, Wokanda 1994/39). W kontrolowanej sprawie kwestią sporną była data doręczenia pełnomocnikowi skarżącego przesyłki zawierającej decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego powyższa decyzja została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi strony dnia 9 stycznia 2017 r., co wynikało z adnotacji poczynionej przez pracownika Kancelarii Adwokackiej pełnomocnika skarżącego – W.R. na potwierdzeniu doręczenia. Tego rodzaju potwierdzenie stwarza jedynie domniemanie doręczenia, które może być jednak obalone przeciwdowodem (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 lutego 2013 r., II SA/Sz 1/13). Natomiast pełnomocnik skarżącego już w odwołaniu wskazywał, iż do doręczenia przedmiotowej decyzji doszło dnia 10 stycznia 2017 r. Ponadto pełnomocnik skarżącego – po zapoznaniu się z pismem Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2017 r., przekazującym odwołanie i wskazującym jako datę doręczenia decyzji: 9 stycznia 2017 r. – skierował pismo z dnia [...] lutego 2017 r. do Urzędu Miejskiego, w którym podniósł, że organ I instancji błędnie podał, że doręczenie pełnomocnikowi decyzji nastąpiło dnia 9 stycznia 2017r., albowiem została ona doręczona dnia 10 stycznia 2017 r. Powyższe pismo pełnomocnik skierował również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które otrzymało je w dniu 2 lutego 2017 r., co zostało potwierdzone przez ten organ (pismo z dnia [...] czerwca 2017 r. - k. 35 akt sądowych). Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy organ odwoławczy posiadał wiedzę o stanowisku pełnomocnika skarżącego kwestionującego datę doręczenia decyzji w dniu 10 stycznia 2017 r. (pismo z [...] lutego 2017 r.), powinien umożliwić pełnomocnikowi skarżącego – zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. – złożenie w powyższej kwestii wyjaśnień i wniosków dowodowych oraz przeprowadzić postępowanie sprawdzające w celu ustalenia rzeczywistej daty doręczenia przesyłki zawierającej decyzję. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że to na organie ciąży obowiązek dokonania wszelkich niezbędnych czynności w celu zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Potrzeba szczególnie wnikliwego postępowania w tym zakresie wynika również stąd, iż postanowienie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. jest ostateczne i strona może je jedynie zakwestionować poprzez złożenia skargi do sądu administracyjnego. W związku z tym organ odwoławczy nie podejmując wszystkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, naruszył wskazane powyżej przepisy. Podkreślić należy, iż Sąd nie był uprawniony do przeprowadzania dowodów zgłoszonych w skardze, wykraczałoby to bowiem poza granice aktywności dowodowej sądu administracyjnego wyznaczonej przez przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., który umożliwia jedynie przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów. Ponadto mając na uwadze zakres zgłoszonych wniosków dowodowych ich uwzględnienie prowadziłoby do czynienia samodzielnych ustaleń przez sąd administracyjny zamiast organu i pozostawałoby w sprzeczności z zasadą wynikającą z art. 1 § 1 i 2 u.p.u.s.a. przeprowadzania przez sądy administracyjne kontroli aktów administracyjnych jedynie pod względem legalności. W związku z powyższym należało uznać za przedwczesne wydanie zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia rzeczywistej daty doręczenia przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r., umożliwiając stronie skarżącej złożenie w tym zakresie wyjaśnień i wniosków dowodowych. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego należnych skarżącemu (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się: - wpis od skargi w wysokości 100 zł ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), - wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), - opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.