II SA/Go 312/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie: Przewodniczący Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na protokół Komisji Konkursowej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzonego postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora [...]. postanawia: odrzucić skargę. Dnia 20 kwietnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga Stowarzyszenia [...] (dalej jako Stowarzyszenie) na tryb przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora [...]. Stowarzyszenie zarzuciło rażące naruszenie przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. 2017, poz. 862) oraz rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Na podstawie zarządzenia z dnia 5 maja 2017 r. Przewodniczącego II Wydziału z dnia 5 maja 2017 r. Stowarzyszenie zostało wezwane do usunięcia braków formalnych skargi w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi, przez; a. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (np. zarządzenia, uchwały), b. oznaczenie organu, którego działania dotyczy skarga, c. określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego przez wskazaną zgodnie z pkt a i b decyzję, postanowienie, inny akt lub czynność. W odpowiedzi na wezwanie Stowarzyszenie złożyło pismo (zatytułowane skarga) w którym podało, że domaga się uznania stwierdzenia bezwzględnej nieważności uchwały końcowej komisji konkursowej o wyłonieniu kandydatów na stanowisko Dyrektora [...]. Nadto w treści tegoż pisma Stowarzyszenie wniosło o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta o powołaniu na wskazane powyżej stanowisko dyrektora ww. instytucji kultury jednego z kandydatów, który konkursu nie wygrał. Zdaniem Stowarzyszenia komisja konkursowa w sposób niezgodny przepisami prawa wyłoniła więcej niż jednego kandydata na stanowisko Dyrektora [...] i w sposób nieuprawniony powierzyła Prezydentowi Miasta wybór jednego spośród większej liczby kandydatów na wskazane stanowisko. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z powodu: -nieposiadania przez stronę skarżącą interesu prawnego (art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej zwanej p.p.s.a.), - niezłożenia przez stronę skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 58 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a., - braku określenia przez stronę skarżącą zaskarżonego aktu (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia ww. wniosku pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Należy wskazać, że odrzucenie skargi następuje w sytuacji, gdy skarga nie spełnia określonych przepisami p.p.s.a., warunków koniecznych do jej skutecznego złożenia. Jednym z takich warunków formalnych skutecznego złożenie skargi jest złożenie jej od aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie, bo obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Poza katalogiem w/w spraw zgodnie z treścią § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają jedynie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując przy tym środki określone w tych przepisach. Należy wskazać, że sprawę powołania i odwołania dyrektora instytucji kultury reguluje ustawa z dnia 25 października 1991 r. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 862 ze zm. zwanej dalej u.o.p.d.k.). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.p.d.k., dyrektora Instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ustawy. W celu przeprowadzania konkursu (art. 16 ust. 4 u.o.p.d.k.), organizator powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organizatora; 2) dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego; 3) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 24125a Kodeksu pracy, działających w tej instytucji kultury; 4) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. Organizację i tryb przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, określił Minister Kultury w rozporządzeniu z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji (Dz. U. Nr 154, poz. 1629). Z § 1 powołanego rozporządzenia wynika, konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, ogłasza właściwy organizator. W postanowieniu o ogłoszeniu konkursu, organizator określa w szczególności formalne kryteria wyboru kandydatów oraz termin rozpoczęcia i przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego (§ 2 rozporządzenia). W celu przeprowadzenia konkursu (§ 4 rozporządzenia) właściwy organizator: 1) powołuje członków komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją"; 2) określa szczegółowy tryb pracy komisji; 3) wyznacza przewodniczącego komisji spośród jej członków. Do zadań komisji należy: 1) określenie kryteriów oceny przydatności kandydata; 2) przeprowadzenie postępowania konkursowego; 3) sporządzanie protokołów z posiedzeń komisji; 4) przekazywanie wyników konkursu wraz z jego dokumentacją organizatorowi. Po dokonaniu czynności, o której mowa w ust. 1 pkt 4, komisja kończy działalność. W ramach postępowania konkursowego komisja: 1) ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie; 2) przeprowadza rozmowę z kandydatem. Precyzyjne określenie przedmiotu skargi wniesionej przez Stowarzyszenie wymaga przedstawienia poszczególnych etapów postępowania konkursowego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent Miasta zarządzeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. ogłosił konkurs na Dyrektora [...]. Następnie Prezydent Miasta na podstawie zarządzenia z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] powołał komisję konkursową do sprawy wyłonienia kandydata na ww. stanowisko dyrektora instytucji kultury oraz na podstawie zarządzenia z dnia [...] lutego 2017 r nr [...] określił szczegółowy tryb powołanej komisji konkursowej. Dnia [...] lutego 2017 r. komisja konkursowa oceniła poszczególnych kandydatów i ostatecznie rekomendowała dwóch kandydatów na stanowisko Dyrektora [...] tj. A.C. i M.W.. Czynność ta została utrwalona w protokole z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] z przeprowadzonego postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora ww. instytucji kultury. Z informacji o wynikach naboru ma stanowisko dyrektora ww. instytucji kultury z dnia [...] marca 2017 wynika, że Prezydent Miasta podjął decyzję o zatrudnieniu M.W. na stanowisku Dyrektora [...]. Analiza skargi prowadzi do wniosku, że Stowarzyszenie wniosło skargę na protokół Komisji Konkursowej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzonego postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora [...]. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na stanowisko wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., (I OPS 5/14, www.orzeczenia,.nsa.gov.pl). w której przyjęto, że nie każda czynność podejmowana w trakcie konkursu będzie podlegać zaskarżeniu. Zważyć trzeba, że przywołana uchwała NSA podjęta została w sprawie powołania dyrektora placówki oświatowej. Jednakże z uwagi na podobieństwo unormowań w sprawach oświatowych i związanych z kulturą, dokonana w niej wykładnia przepisów dotyczących postępowania konkursowego może stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną w rozpoznawanej sprawie. W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że procedura konkursowa na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub placówki stanowi zamknięty ciąg czynności organu prowadzącego szkołę publiczną lub placówkę i komisji jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz z wydaniem przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia w postaci zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu przeprowadzenia ponownego konkursu, po wcześniejszym przedstawieniu mu przez przewodniczącego komisji wyników konkursu wraz z dokumentacją postępowania konkursowego. Zatem poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki. Oznacza to, że dwa rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu do sądu, po pierwsze zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej - do sądu administracyjnego, po drugie akt organu prowadzącego szkołę publiczną w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki, jako należący do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym - do sądu pracy. NSA wyjaśnił, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 kpa, bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. W konsekwencji NSA uznał, że podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie na gruncie przepisów u.o.p.d.k. i powołanego rozporządzenia Ministra Kultury, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego, co świadczy o tym, że nie mają one charakteru samodzielnego i odrębnego. Pojęcie postępowania konkursowego należy przy tym rozumieć szerzej niż mogłoby to wynikać z literalnej wykładni powołanych w sprawie przepisów. Będzie to zatem zarówno postępowanie mające na celu powołanie komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję a zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora właściwej jednostki. Przedmiotem kontroli sądowej może podlegać akt powołania dyrektora instytucji kultury (akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Kontrola prowadzona w stosunku do aktu powołania obejmuje całokształt postępowania konkursowego zwieńczonego tym aktem (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2016 r., IV SA/Gl 891/16, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 1 września 2015 r., II SA/Sz 388/15 ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Stowarzyszenie domaga się stwierdzenia nieważności czynności podjętych przez komisję konkursową dotyczących rekomendacji kandydatów na stanowisko dyrektora ww. instytucji kultury (utrwalonych w protokole z dnia [...] lutego 2017 r.). Jak wyżej wskazano, czynności komisji konkursowej podjęte w postępowaniu konkursowym nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. NA marginesie należy dodać, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była skarga Stowarzyszenia w zakresie w którym strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności aktu (zarządzenia) Prezydenta Miasta w przedmiocie powołania Dyrektora [...]. Będzie ona stanowiła przedmiot odrębnego postępowania. Z tych względów należało uznać, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.