II SA/Kr 564/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; Wójt Gminy S. decyzją z dnia 16 grudnia 2016 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego z wniosku Gminy S. dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: odbudowie przepustu w ciągu drogi gminnej ul. [...] w miejscowości P. w km 0+042 polegająca na rozbiórce i budowie nowego obiektu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że inwestycja ta uzasadnia objęcie jej procedurą postępowania o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W toku postępowania dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się realizację inwestycji. Projekt decyzji sporządziła osoba wpisana na listę Okręgowej Izby Architektów. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie. Odwołanie złożyła M. B. będąca właścicielem działki nr [...]. Strona zakwestionowała fakt zajęcia powyższej działki na potrzeby przedmiotowej inwestycji wskazując inną - należącą do Gminy. M. B. zwróciła także uwagę, że na działce nr [...] częściowo położony jest asfalt, który prowadzi do przepustu wodnego, natomiast zarówno asfalt jak i przepust są najprawdopodobniej samowolami budowlanymi. Podkreślono, że obecny przepust wybudowany jest pomiędzy działkami prywatnymi. M. B. zakwestionowała okoliczność wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla tego rodzaju zamierzenia biorąc szczególnie pod uwagę, że droga, na której usytuowany jest przepust zapewnia dojazd do dwóch domów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 23 lutego 2017 r. nr [...], na podstawie art. 50, art. 53, art. 54, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) w związku z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r, poz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zamierzenie, które Inwestor zamierza realizować należy zakwalifikować w oparciu o kryterium przedmiotowe do kategorii inwestycji celu publicznego, nawet jeżeli służyć będzie stosunkowo wąskiej grupie członków wspólnoty lokalnej (gminnej). Wniosek obejmuje załącznik graficzny sporządzony na mapie w skali 1:500, a także po uzupełnieniu - w skali 1:1000. Jest to zgodne z treścią art. 52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądowo administracyjne np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2437/14 że w stosunku do inwestycji liniowych nie wynika w każdej indywidualnej sprawie wymóg załączenia do wniosku mapy w skali 1:2000, oprócz mapy w skali 1:500 lub 1:1000. W zakresie zarzutów co do art. 1, art. 6 pkt. 2 oraz art. 54 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podano, że to jedynie inwestor określa we wniosku zakres i przebieg przyszłej inwestycji. Organy administracji publicznej, tj. Wójt G. S. oraz orzekające w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze są związane tym wnioskiem i nie mają tytułu do jego modyfikacji. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości. Wskazana powyżej zasada nienaruszania cudzych praw związanych z nieruchomością, wynika również z istoty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odzwierciedla to przepis art. 52 ustawy określający wymogi formalne wniosku, który nie wymaga przedłożenia jakiegokolwiek dokumentu dotyczącego wykazania praw do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Na etapie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie określa się precyzyjnego usytuowania planowanego obiektu, ponieważ zagadnienie to jest istotnym elementem postępowania wydanie pozwolenia na budowę. Ponadto Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie ma kompetencji do badania zgodności przedstawionych mu map ze stanem rzeczywistym, tj. nie może rozstrzygać o słuszności tych zarzutów podnoszonych przez stronę postępowania, które odnoszą się do wadliwego rozgraniczenia działek, własności działki itp. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy przesądza tylko o tym, że w określonych liniach rozgraniczających możliwe jest, ze względu na przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym i przepisy odrębne, zlokalizowanie określonej inwestycji. Kolegium Odwoławcze zwróciło ponadto uwagę, że w jego kompetencjach nie pozostaje kwestia badania prawidłowości odbudowy aktualnie istniejącego przepustu, jak również zajęcia działek pod drogi publiczne. Z istoty postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które w uproszczeniu polega na udzieleniu wnioskodawcy odpowiedzi na pytanie zawarte w jego wniosku o rodzaj inwestycji możliwej do zrealizowania na danym terenie. W tym właśnie celu zakreśla się granicę terenu inwestycji, bada rodzaj planowanej inwestycji w odniesieniu do już istniejącego zagospodarowania oraz określa kluczowe dla planowanej inwestycji parametry wymienione w ustawie i rozporządzeniu. Natomiast dalsze uszczegółowienie kształtu inwestycji następuje w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero w tym postępowaniu bada się, czy zaproponowane przez inwestora rozwiązania mieszczą się w ramach zakreślonych decyzją ustalającą warunki zabudowy i czy są zgodne z innymi przepisami prawa, w tym techniczno -budowlanymi. Dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę inwestor obowiązany jest złożyć oświadczenie, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc tytuł prawny do nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym (a zatem wszystkich działek wskazanych w sentencji decyzji) stanowi warunek sine qua non dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Element ten będzie przedmiotem szczegółowej analizy w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. W tym właśnie postępowaniu organ administracji architektoniczno-budowlanej dokona szczegółowej weryfikacji projektu budowlanego mając na uwadze właściwe w zakresie prawa budowlanego przepisy materialnoprawne. Kwestia ewentualnej zgody stron odwołujących na objęcie zamierzeniem inwestycyjnym terenu należącego do tych osób stanowić będzie również wówczas przedmiot analizy. Zresztą ewentualny brak zgody Strony skarżącej na przebieg przedmiotowej inwestycji na należącej do niej nieruchomości z uwagi na potencjalną kolizję z planami inwestycyjnymi na tej nieruchomości spowoduje konieczność skorygowania przebiegu budowy przepustu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła M. B. zarzucając naruszenie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 56 i art. 55 upzp poprzez błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów, przez przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, kiedy chodzi o budowę przepustu do dwóch domów w związku z czym organ nie poczynił stosownych ustaleń. Wobec tego decyzja bezzasadnie ingeruje w prawo własności skarżącej, poprzez możliwość procedury wywłaszczeniowej. Wg skarżącej decyzja została nadto wydana we własnej sprawie tj. przez wójta na wniosek gminy. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie, przede wszystkim z uwagi na brak tożsamości pomiędzy nazwą zamierzenia inwestycyjnego z opisem inwestycji przedstawionym w jej charakterystyce, jak również z uwagi na niespójności w charakterystyce inwestycji i jej nadmierną lakonicznością (niezgodnością z art. 52 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ze zmodyfikowanego wniosku oraz decyzji wynika, że przedmiotem inwestycji jest odbudowa przepustu w ciągu drogi gminnej ul. [...] w miejscowości P.. Zgodnie z definicją legalną zawartą w § 3 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, przez przepust rozumie się budowlę o przekroju poprzecznym zamkniętym, przeznaczoną do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez korpus drogi. Jak wynika z załącznika graficznego do wniosku i decyzji, przepust który ma zostać rozebrany, a w którego miejsce ma zostać wybudowany nowy przepust, znajduje się na działce nr [...], przy granicy z działką [...]. Teren inwestycji obejmuje natomiast działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] a z charakterystyki inwestycji wynika, że ma obejmować powierzchnię 1250 m2, w tym m.in. przebudowę drogi gminnej na długości 70 metrów. Należy jednak zaznaczyć, że czym innym są roboty budowlane polegające na odbudowie przepustu, czym innym polegające na przebudowie odcinka drogi o długości nieadekwatnej do wskazanej nazwy inwestycji, a czym innym polegające na przebudowie i umocnieniu koryta potoku. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W przedmiotowym wypadku odnośnie drogi i koryta potoku brak jest wymaganych parametrów, a z lakonicznych zapisów charakterystyki oraz niczym nie uzasadnionego zasięgu tej przebudowy - przy uwzględnieniu przedmiotu inwestycji, czyli wymiany przepustu - domniemywać jedynie można, że pod pozorem inwestycji określanej jako odbudowa przepustu, inwestor zamierza zrealizować również inny i dużo szerszy zakres robót. Dlaczego bowiem wymiana przepustu, który zajmuje długość ok. 1 mb. pod drogą, wymaga przebudowy drogi na długości aż 70 metrów, tego z charakterystyki nie wynika. Lakoniczne stwierdzenie o sytuacyjno-wysokościowym dowiązaniu nowego obiektu nie jest wystarczające, w sytuacji kiedy art. 52 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy wymaga wskazania m.in. powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, w formie opisowej i graficznej oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. Charakterystyka inwestycji jest w tym zakresie również niespójna. W opisie stanu istniejącego podano, że droga ma szerokość ok. 2.50 metra bez poboczy i rowów (pkt. 3.1 charakterystyki będącej załącznikiem do pisma z daty 29.03.2016r.). Z zestawienia powierzchni inwestycji w zakresie drogi gminnej (pkt. 3.4 charakterystyki będącej załącznikiem do pisma z daty 29.03.2016r.).) wynika, że ma to być powierzchnia ok. 300 m2. Tymczasem iloczyn 70 metrów długości drogi i 2,5 metra szerokości daje jedynie 175 m2. Podkreślić należy, że w pkt. 3.3 charakterystyki, dotyczącym parametrów technicznych inwestycji wynika, że droga ma mieć 3,5 metra szerokości, a wzdłuż niej mają być pobocza i chodniki o szerokości od 0,75 do 1,25 metra. Iloczyn szerokości takiej drogi po dodaniu szerokości poboczy i chodników z długością odcinka drogi, na którym planowane są roboty budowlane w przybliżeniu pokrywa się ze wskazaną powierzchnią ok. 300 m2. Z powyższego wynika jednak, że inwestycja o nazwie odbudowa przepustu, ma najprawdopodobniej obejmować m.in. budowę chodników i poszerzenie drogi. Nie jest to zatem jedynie wymiana przepustu. Ponadto wbrew terminowi użytemu w charakterystyce, przebudową drogi nie jest jej poszerzenie oraz budowa wzdłuż niej chodników. Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt. 7a prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, a w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Tymczasem w przedmiotowym wypadku nie wynika nawet, czy mamy do czynienia z drogą publiczną, czy tylko z działką drogową będącą własnością gminy, będącą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych drogą wewnętrzną, czy też ani z jednym, ani z drugim, a jedynie z wyasfaltowanym terenem należącym do podmiotów prywatnych, co sugeruje treść pism skarżącej znajdujących się w aktach. Na tej płaszczyźnie rozważań dodać jeszcze należy, że również odnośnie samego przepustu nazwa inwestycji określona została nieprawidłowo. Jak wynika z charakterystyki inwestycji, prace dotyczące przepustu maja polegać na rozbiórce istniejącego i budowie nowego o innych parametrach technicznych. Tymczasem w myśl poglądów wyrażanych w orzecznictwie (wyroki NSA z dnia 20 lipca 2011 r., II OSK 1104/10, LEX nr 1083529, oraz z dnia 24 lipca 2013 r., II OSK 2513/11, LEX nr 1605217), odbudowa to odtworzenie istniejącego pierwotnie obiektu budowlanego w tym samym miejscu oraz z zachowaniem pierwotnych wymiarów i układu funkcjonalnego Zgodnie natomiast z art. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, przez odbudowę należy rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części: a) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego - w dotychczasowym miejscu, b) o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego albo o innych wymiarach - na terenie tej samej gminy w innym miejscu wskazanym w miejscowym planie odbudowy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W przedmiotowym wypadku nie wynika z akt, aby planowane roboty można było określić odbudową, a sama nazwa uprzednio określonego zamierzenia, zmieniona została na inną wyłącznie w celu uzyskanie środków finansowych, udostępnianych na zadania związane z przeciwdziałaniem i usuwaniem zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych (pismo z daty 29.03.2016r.). Dlatego w ponownym postępowaniu, wnioskodawca prawidłowo określi przedmiot zamierzanego przedsięwzięcia oraz dostosuje do niego charakterystykę inwestycji, uwzględniając wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniona i udokumentowana też zostanie kwestia statusu drogi, której zamierzenie będzie dotyczyć. Organ dokona wszystkich wymaganych dla nowo określonej inwestycji uzgodnień oraz dokona oceny, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Przedstawione w tym zakresie dotychczas stanowisko jest bowiem zbyt lakoniczne. Dokonując tej oceny uwzględni poglądy, że pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowi on, iż ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. Ponieważ ustawodawca przewidział dwa rodzaje aktów administracyjnych związanych z lokalizacją zamierzenia inwestycyjnego i określeniem warunków dla tego przedsięwzięcia tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - stosowanych alternatywnie w zależności od sytuacji prawnej zamierzenia inwestycyjnego, z uwagi na węższe zdefiniowanie pojęcia inwestycja celu publicznego ale także skutki jakie wskazane wyżej alternatywne akty administracyjne wywołują bądź mogą wywoływać (możliwość wywłaszczenia w oparciu o decyzję o lokalizację celu publicznego), regułą powinno być wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydawanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi wyjątek, którego nie wolno domniemywać. Przeciwnie, dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących tej decyzji (lokalizacyjnej), należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że z jednej strony nie wiadomo dokładnie, co ma być rzeczywistym przedmiotem inwestycji, a w samych ustaleniach organu brak konkretnych ustaleń i rozważań, jakiej zbiorowości inwestycja ta ma służyć. Sąd przychyla się do stanowiska doktryny w tej materii, iż: "nie bez znaczenia jest publiczny charakter celu, czyli taki, który związany jest z powszechnym korzystaniem z jakiegoś dobra, przedmiotu, urządzenia itp. albo z korzystaniem z nich dla dobra powszechnego, przy czym powszechność oznacza dużą liczbę osób przebywających lub zamieszkujących na danym terytorium (wszystkich lub większość). Publiczny może też oznaczać dostępny dla dużej liczby (wszystkich lub większości) wspomnianych osób" (Ewa Bończak –Kucharczyk Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX 2011). Tak więc jeśli ma to być interes danej społeczności, to organ winien to ustalić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, do czego zobowiązuje go art. 77 § 1 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że to, iż zwrot "działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym" jest niedookreślony, nie oznacza, że rozważania w tym zakresie mogą być ogólnikowe. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego właściwości organu należy wskazać, że jest on bezzasadny albowiem obowiązujące przepisy (art. 24 – art. 27 kpa) nie przewidują w takiej sytuacji jak przedmiotowa wyłączenia organu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.