IV SA/Wa 1262/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z [...] marca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] (dalej także: Zarząd Dzielnicy, organ I instancji) z [...] października 2015r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego nośnika reklamowego typu Backlight 32, o wymiarach ekranu ekspozycyjnego 8,0 x 4,0 m na fundamencie trwale związanym z gruntem i wysokości słupa - 7,0 m, na działce ewid. nr [...] w obrębie [...], przy ul. [...] róg [...] (dalej: Inwestycja), prowadzone na wniosek [...] SA z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, Strona Skarżąca) z [...] kwietna 2011 r. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpoznaniu wniosku Spółki z [...] kwietnia 2011 r. dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla ww. Inwestycji, decyzją nr [...] z [...] maja 2011 r. Zarząd Dzielnicy umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu wizji terenowej okazało się, że przedmiotowa Inwestycja została zrealizowana i funkcjonuje. Zatem brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro budowa została zakończona. W ocenie organu zaszła tu bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 1369; dalej: k.p.a.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarząd Dzielnicy decyzją nr [...] z [...] stycznia 2012 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu podniesiono, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 ze zm.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do pasa drogowego. Przedmiotowe postępowanie dotyczy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego już nośnika reklamowego. Z materiału dowodowego wynika, że działka ewidencyjna nr [...] przylega do działek stanowiących ulicę [...] i [...]. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla tej działki wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi, którym w tym przypadku był Zarząd Dróg Miejskich. Ten odmówił uzgodnienia planowanej inwestycji z uwagi na to, że umieszczenie reklamy w rejonie skrzyżowania będzie stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. SKO w [...] decyzją z [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podzieliło on argumentację organu I instancji. Decyzja SKO została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Spółkę. Wyrokiem z 12 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 999/12 decyzja została uchylona wraz z decyzją organu I instancji z [...] stycznia 2012r. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że ustawa 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204 poz. 2068) w art. 43 ust. 1 stanowiła, że obiekty budowlane przy drogach gminnych w terenie zabudowy powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m, a przy drogach wojewódzkich i powiatowych co najmniej 8 m. Przedmiotowa inwestycja zalicza się do obiektów budowlanych. Jednakże organy nie ustaliły stanu faktycznego w kwestii ww. odległości, a ponadto nie wykazano, w jaki konkretnie sposób Inwestycja stanowi zagrożenie dla ruchu drogowego w tym konkretnym obszarze, powołując się jedynie ogólnie na ww. przesłankę. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Zarząd Dzielnicy stwierdził, że Wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowli już istniejącej. Od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] uzyskano informację, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z budową trzech nośników reklamowych (w tym przedmiotowego nośnika), przeprowadzonych bez pozwolenia na budowę, Inspektorat postanowieniem Nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. nałożył na Spółkę obowiązek przedłożenia dokumentów, między innymi decyzji o warunkach zabudowy. Wobec braku przedłożenia wymaganej dokumentacji w wyznaczonym terminie, decyzją Nr [...] z [...] marca 2011 r. organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę trzech nośników reklamowych usytuowanych w pasie drogowym, na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] w rejonie skrzyżowania ul. [...] i [...] w [...]. W wyniku wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z [...] maja 2011 r., uchylił w całości tą decyzję oraz postanowienie nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uchylony został zatem obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, a PINB oświadczył, że nie wydał nowego postanowienia w przedmiocie nałożenia takiego zobowiązania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał kolejnego postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy prawo budowlane tj. nie nakazał ustalenia warunków zabudowy w ramach prowadzonego postępowania naprawczego. W świetle powyższych ustaleń, Zarząd Dzielnicy decyzją z [...] października 2015 r. nr [...] umorzył postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, argumentując, iż stało się ono bezprzedmiotowe wobec braku przesłanek z art. 59 w związku z art. 64 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 poz. 199 ze zm.) oraz braku obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w postępowaniu naprawczym, nie ma podstaw prawnych do rozstrzygnięcia. Wobec wniesienia odwołania SKO w [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 par. 1 pkt. 1 kpa. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił dokonaną ocenę Zarządu Dzielnicy, iż w chwili obecnej brak jest podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, albowiem inwestycja jest zrealizowana, a na Spółkę nie nałożono nowego obowiązku przedstawienia takiej decyzji w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Wskazano, że taka okoliczność wynikała również z treści odwołania Wnioskodawcy. Organ powołał się treść art. 4 ust. 1 i 2 oraz 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. wskazując, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla realizacji nowych inwestycji na terenach nieobjętych obowiązującym planem miejscowym. Wyjątkowo decyzja ta może być wydana także dla inwestycji faktycznie już zrealizowanej, ale tylko wtedy, gdy jest niezbędna dla legalizacji obiektu, z tym, że sytuacja ta dotyczy tylko obiektu zrealizowanego w warunkach "samowoli budowlanej", w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Organ wskazał, że skoro PINB nie zobowiązał Wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie ma uprawnionych podstaw do toczenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego nośnika i organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, stosownie do przepisu art. 105 § 1 kpa. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Spółkę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przyjęta przez organy interpretacja przepisów ogranicza prawo Skarżącej do uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego nośnika reklamowego. W ocenie Spółki, skoro w sprawie PINB prowadzi postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, jest to wystarczający powód do wystąpienia przez nią o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy, co ma stanowić znaczący krok w celu legalizacji przedmiotowej Inwestycji. Podniesiono, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe albowiem Skarżąca cały czas ma interes prawny w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 P.p.s.a uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że wniesiona skarga jest nie jest zasadna. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2016. Poz. 1579) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "plan miejscowy" lub "m.p.z.p."). W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej w skrócie: "decyzją w.z.z.t."), przy czym: (1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; (2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie natomiast z przepisem art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla inwestycji nowych. Taki pogląd, że ustalenia warunków zabudowy dokonuje się dla przedsięwzięcia przyszłego (planowanego, zamierzonego), a nie już zrealizowanego, jest również ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wynika to przede wszystkim ze ścisłego funkcjonalnego związku pomiędzy unormowaniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane, i wynikającą z nich regułą, że w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud.), względnie skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych (art. 30 ust. 6 pkt 2 pr.bud.) lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 4 pr.bud.). Z kolei bez uprzedniego uzyskania ww. pozwolenia na budowę albo skutecznego dokonania zgłoszenia, na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne rozpoczęcie robót budowlanych (por. art. 28, art. 30 pr.bud.) lub dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (por. art. 71 ust. 2 pr.bud.). Wyjątkowo dopuszcza się możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obiektu już istniejącego, ale ma to miejsce jedynie w wyjątkowych wypadkach prawem przewidzianych. I tak dopuszcza się wydanie takiej decyzji w sytuacji, gdy inwestor w trakcie realizacji zabudowy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny dotyczący konkretnego terenu, bądź w sytuacji, gdy po uostatecznieniu się decyzji o warunkach zabudowy, a następnie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dojdzie do wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (Z. Leoński, M. Szewczyk. M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzennego, Lex Wolters Kluwer business, Warszawa 2012 s. 205). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r. o sygn. akt P 37/06 (OTK-A 2007/11/160), przesądzono, że w określonych przypadkach powinna istnieć możliwość ustalania warunków zabudowy dla inwestycji będących w trakcie realizacji albo zrealizowanych – w celu umożliwienia ich tzw. legalizacji. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Możliwość taka, obecnie powszechnie akceptowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, nadal jest traktowana jedynie jako wyjątek od zasady, wymagający oparcia w przepisie prawa przewidującym możliwość nałożenia na inwestora w toku postępowania "legalizacyjnego" obowiązku przedłożenia decyzji w.z. Przykładem takiego przepisu jest art. 48 ust. 3 pkt 1 w zw. z ust. 1 i 2 pr.bud., w świetle którego w razie budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia (wyjątkowo: zgłoszenia), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu. Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2014 r. o sygn. akt II OSK 1890/12, w myśl której w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku podstaw prawnych do ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 1028/15, wyrok WSA z 17.09.2015 r., II SA/Łd 458/15). Ponadto wskazać należy, że orzeczenie o umorzeniu postępowania – jako nie rozstrzygające o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, a więc nie kształtujące materialnego stosunku administracyjnoprawnego, lecz wywierające wyłącznie skutek procesowy – nie zamyka Skarżącemu drogi do ewentualnego ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy dla takiego samego przedsięwzięcia w przyszłości (np. po wezwaniu do złożenia takiej decyzji przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne). W przedmiotowej sprawie bezspornym było to, że okoliczności sprawy podczas prowadzonego postępowania uległy zmianie w ten sposób, że na datę wydawania decyzji przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji, wnioskodawca nie był już zobowiązany przez organ prowadzący postępowanie legalizacyjne do złożenia decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji organy zasadnie uznały, że brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy. W złożonej skardze inwestor powoływał się na nieprawidłowe przyjęcie bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania przez organy i wywodził, że nadal ma interes prawny w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności podnosił, że w przyszłości może być nałożony na niego taki obowiązek. Te okoliczności nie mogą mieć dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia, ponieważ brak było podstawy prawnej do dalszego prowadzenia postępowania. Wskazać również należy, że w sytuacji ponownego zobowiązania inwestora do złożenia dokumentów w toku postępowania legalizacyjnego, w tym decyzji o warunkach zabudowy, nastąpi zmiana okoliczności faktycznych sprawy i będzie możliwe zainicjowanie na nowo stosownego postępowania. Toczące się przed organem I instancji postępowanie w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy było bezprzedmiotowe i jako takie zostało zasadnie umorzone przez organ I instancji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a SKO zgodnie z obowiązującymi przepisami utrzymało przedmiotową decyzję w mocy. Zarzuty skargi naruszenia art. 105 § 1 k.p.a i art. 59 ust. 1 ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są więc bezpodstawne. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.