II SA/Łd 458/15

Dnia 17 września 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 roku sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] Burmistrz Ł. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59, art. 60, art. 61, art. 63, art. 64 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), ustalił dla A Spółka z o.o.. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą na działce nr 221/5 miejscowości O. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] Burmistrz Ł. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, a w toku kontroli instancyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] 2011 r. uchyliło pkt 2 ppkt 1 lit. e zaskarżonej decyzji i ustaliło nowe warunki dla geometrii dachu, zaś w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył R. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] 2010 r. W związku koniecznością ponownego ustalenia warunków zabudowy, organ wezwał wnioskodawcę - M. W. - pełnomocnika firmy B do uzupełnienia wniosku i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału. Pomimo wysłanego wezwania, próśb o przesunięcie terminu, pełnomocnik nie zaktualizował wniosku i nie odniósł się do zgromadzonych akt. Po analizie zebranego materiału, w dniu [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy, która w toku kontroli międzyinstancyjnej została uchylona a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji (decyzja SKO w S. z dnia [...]). W związku z powyższym, podjęto ponowne postępowanie w celu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Ponadto wydana została w dniu [...] 2011 r. decyzja Burmistrza Ł. przenosząca na A Sp. z o.o. decyzję o warunkach zabudowy wydaną w dniu [...] 2010 r. i zmienioną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2011 r. A Spółka z o.o. w dniu 18 września 2014 r. wystąpiła o sprostowanie oczywistej omyłki pisarskiej w podmiocie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] polegającej na zastąpieniu w jej treści nazwy wnioskodawcy - inwestora "B Sp. z o.o." nazwą obecnego dysponenta decyzji. Wniosek ten został uwzględniony. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji, działając na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – w dalszej części uzasadnienia przywoływane jako: rozporządzenie), przeprowadził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyniki analizy wykazały, zdaniem organu, iż zostały spełnione warunki określone w szczególności w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, co pozwoliło na wydanie w dniu [...] przywołanej na wstępie decyzji merytorycznej ustalającej warunki zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik R. K. zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez zaniechanie kompleksowego zbadania oraz wskazania w decyzji czy planowana inwestycja spełnia wymogi odnoszące się do cech jakie winny posiadać działki sąsiednie oraz poprzez uznanie, iż w analizowanym obszarze znajdują się działki zabudowane budynkami pozwalającymi określić warunki nowej zabudowy, gdy w rzeczywistości nie ma w tym obszarze takich budynków, nadto naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewskazanie w decyzji sposobu wyliczenia średniej szerokości elewacji frontowej, § 9 ust. 2-4 rozporządzenia poprzez załączenie do decyzji nieaktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej analizowanego obszaru, która nie uwzględnia budynku powstałego na działce nr 221/5. Wskazując na art. 138 § 2 k.p.a,. odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w całości. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w aktach administracyjnych sprawy znajdują się: decyzja Burmistrza Ł. z dnia [...] 2011 r. w przedmiocie przeniesienia na A Spółka z o.o. [...]Spółka Komandytowo Akcyjna decyzji Burmistrza Ł. o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] 2010 r. na wniosek B Sp. z o.o., zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Samorządowego w S. z dnia [...] 2011 r.; nadto decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie udzielenia Spółce A pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - usługowego na działce nr ewid. 221/5 położonej w miejscowości O., decyzja Wojewody [...] z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2014 r., na mocy której uchylono decyzję z dnia [...] 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego z placem parkingowo - dostawczym i niezbędną infrastrukturą na działce nr 221/5 oraz odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Jednocześnie decyzja ustalająca warunki zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest bowiem legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót. Uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu już wzniesionego będzie możliwe wtedy, gdy wniosek o jej wydanie zostanie złożony w związku z legalizacją samowoli budowlanej wszczętej na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana w takim trybie będzie ustalać, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także z przepisami szczególnymi. Organ zauważył, iż w przedmiotowym postępowaniu nie mamy do czynienia z legalizacją procesu budowlanego. Przedmiotowa inwestycja została bowiem zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2012 r. planowany obiekt został oddany do użytku. Przedmiotowa inwestycja nie jest więc samowolą budowlaną i nie toczy się względem niej postępowanie legalizacyjne. Dla niniejszej sprawy bez znaczenia jest fakt późniejszego uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę bowiem w czasie prowadzenia i ukończenia prac budowlanych istniała prawomocna decyzja, na podstawie której prowadzone prace budowlane nie były samowolą budowlaną. Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, stosownie zatem do art. 105 § 1 k.p.a. prawidłowe jest orzeczenie o umorzeniu postępowania. Kolegium zwróciło nadto uwagę, iż zaskarżona decyzja została wydana dla podmiotu, który nie jest w sprawie wnioskodawcą, co powoduje, iż również w tym zakresie przedmiotowa decyzja jest wadliwa. W dniu [...] 2011 r. Burmistrz Ł. wydał decyzję o przeniesieniu na A Sp. z o.o. [...] Spółka Komandytowo - Akcyjna w K. decyzji Burmistrza Ł. o warunkach zabudowy wydanej w dniu [...] 2010 r. na wniosek B Sp. z o.o. z siedzibą w K., zmienionej decyzją Samorządowego Kolegium Samorządowego w S. z dnia [...] 2011 r. Decyzja ta nie spowodowała jednak, że na dalszym etapie postępowania, po uchyleniu decyzji, która podlegała przeniesieniu, wnioskodawcą stał się podmiot, na rzecz którego została przeniesiona decyzja. Po uchyleniu decyzji, która została przeniesiona na rzecz A (wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 25 listopada 2011 r. sygn.. akt II SA/Łd 749/11), sprawa wróciła na etap rozpatrywania wniosku o ustalenie warunków zabudowy, który to wniosek został złożony przez B Sp. z o.o. z siedzibą w K. Przeniesienie, o którym mowa w art. 63 ust. 5 stawy, dotyczy już wydanej decyzji i warunków w niej ustalonych. Jeżeli ta decyzja upada, rozpatrywany jest pierwotnie złożony przez inwestora wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. K. zarzucił naruszenie art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie mimo braku podstaw, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne niezastosowanie, art. 7, art. 8 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i w wyniku takiej oceny uznania, że postępowanie winno zostać umorzone mimo, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...]2011 r. została uchylona w wyniku wznowienia. Nadto strona zarzuciła naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy poprzez błędne niezastosowane polegające na uznaniu, że nie ma podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy mimo, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu została uchylona. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając strona podkreśliła, iż fakt, że sporny budynek został już wybudowany nie ma znaczenia dla oceny podstaw do umorzenia postępowania i uznania go za bezprzedmiotowe. Zdaniem strony ustalenie warunków zabudowy pozwoli ocenić, czy budynek został wybudowany prawidłowo. Nadto wznowienie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę i uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza, że budynek nie posiada takiego pozwolenia i musi zostać ono ponownie wydane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie przed organem I instancji w całości. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy niekwestionowany i udokumentowany fakt zakończenia inwestycji uzasadniał umorzenie postępowania wszczętego na wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla takiej inwestycji. Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału i argumentów zaskarżonego aktu, nie budzi wątpliwości co do prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z całą stanowczością podkreślić należy, iż ustalenie warunków zabudowy winno nastąpić, co do zasady, przed realizacją inwestycji, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach, prawem przewidzianych, w odniesieniu do obiektu już istniejącego. Pogląd prezentowany przez organ w przedmiotowej sprawie znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie uznającym, że nie można ustalić stosowną decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej, za wyjątkiem sytuacji, gdy decyzja taka jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt II OSK 299/08; wyrok WSA z dnia 14 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/GL 799/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 679/11- dostępne, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organ poczynił wyczerpujące ustalenia i zasadnie wywiódł, że postępowanie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy zmierza co do zasady do stwierdzenia, ustalenia, czy planowana inwestycja na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, a jeśli tak to na jakich warunkach. Przy czym pozytywne dla wnioskodawcy zakończenie postępowania nie przesądza jeszcze o realizacji inwestycji, gdyż podjęcie jakichkolwiek robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na przekształcenie danego obiektu. I co najważniejsze organ II instancji prawidłowo stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy gdyż inwestycja, dla której takie warunki miałyby zostać ustalone, została zrealizowana w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Co więcej, w dniu 17 lutego 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił pozwolenia na użytkowanie legalnie zrealizowanego budynku handlowo-usługowego na działce nr 221/5 w miejscowości O. i decyzja ta, pozostając w obrocie prawnym, z uwagi na swój charakter ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, iż na dzień wydania kontrolowanej przez sąd decyzji, decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawała w obrocie prawnym. Wprawdzie decyzją z dnia [...] Starosta [...] uchylił decyzję z dnia [...] 2011 r. o pozwoleniu na budowę i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, jednakże decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia [...], postanowienie z dnia 30 czerwca 2014 r. o wznowieniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z powyższego wynika, iż postępowanie wznowieniowe, dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2011 r. na czas orzekania kwestionowaną decyzją o umorzeniu postępowania, nie było ostatecznie zakończone, natomiast pozostawała nadal w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę. Co więcej wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poświadczająca, iż etap realizacji inwestycji został prawnie i faktycznie definitywnie zakończony, a jednocześnie z oczywistych względów nie jest prowadzone postępowanie legalizacyjne. Tym samym rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy nie miałoby oparcia zarówno w okolicznościach faktycznych jak i prawnych. Podkreślić bowiem należy odwołując się do utrwalonego orzecznictwa, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, a tym bardziej gdy pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w ogóle nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane ( vide: wyroki NSA: z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1451/09, z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1009/11). Niewątpliwie więc w tego rodzaju sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Skoro bowiem odpadł przedmiot postępowania, to postępowanie takie stało się bezprzedmiotowe, a skoro tak, to organ odwoławczy prawidłowo przywołał i zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutowi strony skarżącej, kwestionowane rozstrzygniecie jest w okolicznościach sprawy prawidłowe. Nie należy zapominać, iż budynek został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję zatwierdzającą projekt i udzielającą pozwolenia na budowę, i to ustalenie było m.in. przyczynkiem do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która nie podlega kontroli sadu w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwym jest także, iż wokół spornej inwestycji prowadzonych jest szereg nadzwyczajnych postępowań, niemniej jednak okoliczność tak w świetle aktualnych ustaleń pozostaje bez wpływu na ocenę, iż prawidłowe było umorzenie postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że pojęcie bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 489). Również w orzecznictwie przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli przestał istnieć stan faktyczny podlegający uregulowaniu przez organ administracji w oparciu o konkretny przepis, co jak wskazano wyżej miało miejsce w przedmiotowej sprawie (vide: wyroki NSA: z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1393/09; z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt l OSK 978/05; wyrok WSA w Opolu z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II SA/Op 456/14). Skład orzekający w niniejszej sprawie, akceptując przytoczone wyżej poglądy doktryny oraz linię orzeczniczą stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania skutkująca możliwością uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości w oparciu o przepisy: art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. podkreślić należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: przyjmuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy i wobec tego nie kształtuje się stosunek materialnoprawny. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa z kryterium umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe (vide. Wyroki NSA z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1099/12, z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12, z dnia 11 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 327/11). W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, sąd nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. LS