II CR 127/87

Uzasadnienie faktyczneDecyzją z dnia 14.II.1983 r. Naczelnik Miasta i Gminy w G., powołując się na ustalenia kontrolne, cofnął Z.S. zezwolenie z dnia 11.X. 1979 r. na wykonywanie handlu branży gastronomicznej. Wojewoda decyzją z dnia 21.III.1983 r. nie uwzględnił odwołania wniesionego przez zainteresowaną Z.S. Na skutek jej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9.VIII.1983 r. uchylił decyzje obu organów administracyjnych. W toku ponownego rozpoznania sprawy Naczelnik Miasta i Gminy w G. umorzył ostatecznie postępowanie administracyjne. W tej sytuacji Z.S. wniosła do Wojewody o przyznanie jej odszkodowania w kwocie 145.000 zł z tytułu strat związanych z przerwą w działalności handlowej, na skutek cofnięcia jej zezwolenia. Decyzją z 10.X.1984 r. Wojewoda stwierdził, że odszkodowanie nie przysługuje. W tych warunkach Z.S. wytoczyła w dniu 5.IV.1985 r. powództwo o odszkodowanie w kwocie 145.000 przeciwko Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Miasta i Gminy w G. Wyrokiem z dnia 29.VIII. 1986 r. Sąd Wojewódzki pozew odrzucił przyjmując, iż powódka nie wyczerpała trybu administracyjnego, skoro decyzją w sprawie odszkodowania winien był wydać Minister Handlu Wewnętrznego i Usług.Wyrok ten zaskarżyła powódka, która wskazując jako podstawy rewizyjne art. 368 pkt 1, 4 i 5 kpc wniosła o jego zmianę i uwzględnienie żądania, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Wstępnie należy zauważyć, że jeśli Sąd Wojewódzki odrzuci pozew z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej, to winien był to uczynić postanowieniem a nie wyrokiem. Powódka wniosła rewizję, która podlega merytorycznemu rozpoznaniu, gdyż nie można od strony wymagać większej znajomości prawa niż od sądu. Jeśli zatem powódka dostosowała swą czynność do trybu postępowania, choćby niewłaściwie zastosowanego przez sąd, to nie mogą z tego płynąć niekorzystne dla niej skutki (por. uchwała połączonych Izb Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6.III.1972 r. III CZP 27/71,OSNCP 1973, poz. 1).Rozpoznając zatem merytorycznie rewizję powódki stwierdzić należy, że odrzucenie pozwu nie było prawidłowe. Nie sposób bowiem podzielić przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni art. 215 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem o odszkodowaniu orzeka organ administracji państwowej wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję, następnie uchyloną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w wyniku ponownego rozpoznania sprawy postępowanie umorzono; względnie decyzję, wobec której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność z powodu naruszenia art. 156 § 1 kpa lub stwierdził, że decyzja została wydana z powodu naruszenia art. 156 § 1 kpa. Treść art. 215 § 3 kpa wskazuje jednoznacznie, że przez określenie "organ, który wydał decyzję" należy rozumieć ten organ, który wydał decyzję zawierającą merytoryczne rozstrzygnięcie. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy dana decyzja była czy też nie była przedmiotem kontroli organu II instancji, na skutek odwołania. Gdyby podzielić koncepcję Sądu Wojewódzkiego, to trudno byłoby wskazać organ administracji państwowe wyższego stopnia wówczas, gdy naczelny organ administracji państwowej rozpoznawał daną sprawę jako organ II instancji. W rezultacie należy odrzucić pogląd Sądu I instancji odnośnie wykładni art. 215 § 3 kpa, pogląd, który doprowadził w niniejszej sprawie do odrzucenia pozwu. Jeśli zatem w tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 sierpnia 1983 r. uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w G. o cofnięciu Z.S. zezwolenia na wykonywanie handlu branży gastronomicznej, jak i decyzję Wojewody z 21.III.1983 r. o oddaleniu odwołania Z.S. od decyzji Naczelnika, to w świetle art. 215 § 3 kpa organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu był Wojewoda a nie Minister Handlu Wewnętrznego i Usług. Wojewoda jest bowiem organem wyższego stopnia w stosunku do naczelnika, który wydał merytoryczną decyzję. Takie też stanowisko wynika z pisma Ministerstwa Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 23.III.1987 r. (w aktach sprawy), w którym stwierdzono, że Ministerstwo nie jest organem właściwym do orzekania o odszkodowaniu w niniejszej sprawie, w świetle art. 215 i 3 kpa.W rezultacie brak było w niniejszej sprawie formalnych przeszkód do merytorycznego jej rozstrzygnięcia, skoro wojewoda decyzją z dnia 10.X.1984 r. stwierdził, że odszkodowanie powódce nie przysługuje (k. 40). Jest to zatem decyzja, o której mowa w art. 215 § 3 kpa. W tej sytuacji powódka - zgodnie z art. 215 § 5 w związku z art. 160 § 5 kpa - mogła w terminie 30 dni od dnia doręczenia jej odmownej decyzji wnieść powództwo do sądu powszechnego, Wprawdzie treść art. 160 § 5 kpa wskazuje, że powództwo takie może wnieść strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania, to jednak nie może być kwestionowany pogląd, iż powództwo takie może wnieść także strona, której w ogóle odmówiono przyznania odszkodowania. Przeciwne stanowisko nie znajdowałoby ani prawnego, ani społecznego uzasadnienia.Przyjmując zatem, że powódka mogła skorzystać z drogi sądowej do dochodzenia odszkodowania, należy jednocześnie zauważyć, iż winna to uczynić w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji o odmowie przyznania odszkodowania, czyli decyzji Wojewody z dnia 10.X.1984 r. Data wydania tej decyzji, tj. 10.X.1984 r., oraz data wniesienia pozwu, tj. 5.IV.1985 r. może wskazywać, że powódka nie zachowała tego terminu. Zajęcie w tej kwestii ostatecznego stanowiska będzie możliwe po dokonaniu ustalenia co do daty doręczenia tej decyzji, skoro 30-dniowy termin liczy się od tej daty. Takiego ustalenia brak w dotychczasowym materiale dowodowym, a zatem należy to uzupełnić .w toku ponownego rozpoznania sprawy. Jeśli powódka uchybiła temu terminowi (co wydaje się wysoce prawdopodobne), to należy rozważyć skutki prawne z tym związane. Treść art. 160 § 5 kpa wskazuje jednoznacznie, że chodzi o termin prawa materialnego. Wniesienie sprawy do sądu nie jest bowiem odwołaniem od decyzji odszkodowawczej (pozytywnej lub negatywnej). Skoro tak, to przyjąć należy, iż warunkiem skutecznego wniesienia do sądu powszechnego powództwa o odszkodowanie przeciwko Skarbowi Państwa na podstawie art. 215 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest zachowanie 30-dniowego terminu, przewidzianego w art. 160 § 5 w związku art. 215 § 5 kpa. Uchybienie temu terminowi skutkuje oddalenie powództwa, chyba że zachodzą w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 117 § 3 kc, co należy wyjaśnić w toku ponownego rozpoznania sprawy.Należy przy tym zauważyć, że takiej wykładni art. 160 § 5 kpa nie podważa w niczym treść art. 215 § 4 kpa. Przepis ten przewiduje, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od dnia doręczenia orzeczenia Sądu Administracyjnego. Oznacza to, w okresie 3 lat od doręczenia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, że strona może żądać odszkodowania, przy czym konieczne jest wyczerpanie trybu administracyjnego, a następnie - w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji w sprawie odszkodowania - otwiera się droga procesu cywilnego.Z powyższych zasad, na podstawie art. 388 § 1 i 108 § 2 kpa, orzeczono jak w sentencji.