III CZP 76/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski.Sędziowie SN: T. Bukowski (sprawozdawca), S. Dmowski, W. Łysakowski, K. Piasecki, K. Strzępek, T. Żyznowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, W. Sztejn, rozpoznał wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 1989 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prawne:1. "Czy w świetle art. 8, 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.c. oraz art. 99 ust. 1 i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) samorząd mieszkańców miast działający przez komitety osiedlowe ma legitymację procesową do występowania do Sądu z powództwem o zaniechanie naruszenia środowiska na określonym terenie i przywrócenie stanu poprzedniego lub naprawienie wyrządzonych szkód oraz o zakaz lub ograniczenie działalności zagrażającej środowisku?2. Czy w świetle art. 99 ust. 1 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska prawo wystąpienia z powództwem przysługuje jedynie organizacjom społecznym wymienionym w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie ustalenia wykazu organizacji społecznych ludu pracującego, uprawnionych do występowania przed sądami w imieniu lub na rzecz obywateli (M.P. Nr 22, poz. 167), czy też prawo takie przysługuje również innym organizacjom zainteresowanym ochroną środowiska ze względu na przedmiot swego działania?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:1. Samorząd mieszkańców działający przez komitet osiedlowy ma zdolność sądową w sprawach o roszczenia z art. 100 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.). 2. Prawo dochodzenia roszczeń z art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) przysługuje każdej organizacji społecznej, o której mowa w art. 99 ust. 1 powołanej ustawy, niezależnie od tego, czy organizacja ta jest wymieniona w wydanym na podstawie art. 61 k.p.c. zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie ustalenia wykazu organizacji społecznych ludu pracującego uprawnionych do występowania przed sądem w imieniu lub na rzecz obywateli (M. P. Nr 22, poz. 167). Uzasadnienie faktyczneW postanowieniu z dnia 29 stycznia 1986 r. w sprawie IV CR 488/85 (OSNCP 1986; z. 10, poz. 169) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że samorząd mieszkańców, działający przez komitety osiedlowe, nie ma zdolności sądowej. Nie będąc bowiem, podobnie jak reprezentowana przez nie "lokalna grupa społeczna", zrzeszeniem obywateli (art. 84 Konstytucji), nie może być uznany za organizację społeczną ludu pracującego w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.c. Dlatego też, według tego poglądu, komitety osiedlowe nie mogą występować w charakterze strony "nawet przy wskazaniu, że reprezentują samorząd mieszkańców osiedla w danej dzielnicy miasta". Samorządowi mieszkańców została wprawdzie przeznaczona "daleko idąca samodzielność w sferze publicznoprawnej", ale daleko idące jest też "ograniczenie samodzielności jego działania w sferze gospodarczej". W sferze zaś obrotu cywilnoprawnego samorządu nie ma nawet "takiej samodzielności". Wychodząc z tych założeń Sąd Najwyższy wyraził w sprawie IV CR 488/85 pogląd, że "organy samorządu mieszkańców znajdują się w kręgu organizacyjnym Skarbu Państwa" i dlatego w procesach związanych z działaniem "organów samorządu mieszkańców w obrocie prawnym" powinien występować jako strona Skarb Państwa. To stanowisko Sądu Najwyższego zostało w praktyce rozciągnięte w zasadzie na wszystkie sprawy samorządu mieszkańców, w tym także na sprawy dotyczące ochrony środowiska. Sądy nie brały pod rozwagę przepisów art. 99 ust. 1 i art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6; zm.: Dz. U. z 1983 r. Nr 44, poz. 201 i z 1987 r. Nr 33, poz. 180).Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w sprawie III CRN 104/89. Uwzględniwszy rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich wyszedł m.in. z założenia, że w świetle art. 100 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska "samorząd mieszkańców miast, działając przez komitety osiedlowe, ma zdolność sądową w zakresie dochodzenia roszczeń, o których mowa w art. 100 ust. 1 powołanej ustawy". Natomiast komitet osiedlowy jest organem wykonawczym samorządu mieszkańców. Pierwsze z pytań prawnych Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, przedstawionych na wstępie uchwały, wiąże się z występującym w praktyce przekonaniem, że w świetle art. 8, 61 § 3 i art. 64 § 2 k.p.c. samorząd mieszkańców miast działających przez komitety osiedlowe (obwodowe lub domowe) nie może być stroną w procesie, także w sprawach z art. 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Stroną może być jedynie Skarb Państwa, reprezentowany przez organ państwowy jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenia. Utrzymanie tego stanowiska prowadziłoby do bezpodstawnego odrzucania również pozwów wnoszonych na podstawie art. 100 ustawy przez organizacje społeczne wymienione w jej art. 99. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "i inne organizacje społeczne" świadczy o zaliczeniu do nich - wymienionego zresztą na pierwszym miejscu "samorządu mieszkańców". Tak więc samorządy mieszkańców i inne organizacje społeczne objęte dyspozycją art. 99 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska mogą wytaczać powództwo o roszczenia z art. 100, bez względu na to, czy prowadzą działalność gospodarczą. Innymi słowy - mają w tych sprawach zdolność sądową. Działając zaś przez komitety osiedlowe (obwodowe, domowe) mają też zdolność procesową. Powództwo z art. 100 może wnieść każda organizacja społeczna, spełniająca warunki z art. 99 ustawy, a więc m.in. samorząd mieszkańców miast i wsi, samorząd robotniczy i związki zawodowe. Dlatego też w nauce zalicza się to powództwo do swego rodzaju skargi popularnej. Ta sui generis actio popularis przysługuje tym organizacjom bez względu na to, czy są wymienione w wykazie ustalonym na podstawie art. 61 § 3 k.p.c. przez Ministra Sprawiedliwości w zarządzeniu z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie ustalenia wykazu organizacji społecznych ludu pracującego, uprawnionych do występowania przed sądami w imieniu lub na rzecz obywateli (M.P. Nr 22, poz. 167), jeżeli ze względu na przedmiot swego działania są zainteresowane ochroną środowiska. Wykaz ten dotyczy zresztą występowania nie prowadzących działalności gospodarczej organizacji społecznych przed sądami jedynie w imieniu lub na rzecz obywateli. Natomiast powództwo z art. 100 ustawy nie ma na celu ochrony indywidualnych praw obywateli. Nie pozostaje przeto w żądnym związku z art. 8 k.p.c. ani z art. 61 § 1 k.p.c., który dopuszcza zresztą powództwo organizacji społecznych ludu pracującego jedynie w sprawach o roszczenia alimentacyjne. Z mocy art. 153 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (jedn. tekst: Dz. U. 1988 r. Nr 26, poz. 183) zostały powierzone samorządowi mieszkańców funkcje, których treść pozwala na uznanie, że jest on "dopuszczony do działania" w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.c. Ma przeto zdolność sądową w procesach z tytułu własnych praw podmiotowych, ewentualnie też o roszczenia osoby trzeciej (art. 887 k.p.c.). O tym, czy jest legitymowany z punktu widzenia prawa materiałowego, rozstrzygnie sąd w orzeczeniu merytorycznym. Artykuł 100 ustawy o ochronie środowiska daje organizacjom społecznym, spełniającym wymagania art. 99, prawo do powództwa, czyli zdolność sądową, nie ze względu na zindywidualizowane prawa podmiotowe swoje czy cudze, jak to ma miejsce w sytuacjach z art. 64 § 2 k.p.c., ale ze względu na potrzebę zapewnienia szeroko rozumianej ochrony i kształtowania środowiska. Powództwo to zwane jest quasi-skargą popularną, bo przysługuje nie wszystkim podmiotom, lecz tylko organizacjom z art. 99 ustawy o ochronie środowiska. Mimo podmiotowo ograniczonego zakresu jest ono przejawem występującej w skali światowej tendencji do wzmocnienia prewencyjnej i restytucyjnej ochrony środowiska. U nas ochronę tę powierzono m.in. właśnie samorządom mieszkańców miast i wsi oraz innymi organizacjom społecznym, ochroną tą zainteresowanym ze względu na przedmiot swego działania. Krąg podmiotów mających zdolność sądową w procesach o ochronę środowiska nie może być więc ograniczony do wykazu zawartego w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 czerwca 1985 roku. Komitety osiedlowe (obwodowe, domowe) nie są organizacjami samorządu mieszkańców, lecz są ich społecznymi organami wykonawczymi. Na tej też podstawie reprezentują w procesie sądowym organizacje samorządowe, nie stanowiące ściśle zwartych formalnie grup społecznych i nie mające zdolności procesowej. Komitet osiedlowy nie jest tylko organem pomocniczym "działającym przy organach państwowych". Działa samodzielnie w imieniu organizacji społecznej, która go powołała w drodze wyboru. Nie jest więc i nie może być organem państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 67 § 2 k.p.c. Nie dałoby się to pogodzić z istotą samorządu. Samorząd mieszkańców jest wprawdzie częścią systemu państwowego, ale nie wchodzi w skład aparatu państwowego. Zdolność sądowa organizacji społecznych, a więc również samorządu mieszkańców, objętych przepisem art. 99 ustawy o ochronie środowiska opiera się na prawie materialnym, autonomicznym w zakresie ochrony i kształtowania środowiska. O posiadaniu zaś legitymacji procesowej przez daną organizację samorządową, mającej swe źródło w tym prawie, zadecyduje wynik wszczętego przez nią procesu. Artykuły 8 oraz 61 do 63 k.p.c. dotyczą procesowego działania oznaczonych organizacji społecznych w taksatywnie wymienionych sprawach, wszczętych na rzecz obywatela w celu ochrony jego praw podmiotowych. Artykuł zaś 64 § 2 k.p.c. w związku z jego § 1 dotyczy ochrony własnych praw podmiotowych strony procesowej. Te dwa zatem zakresy normatywne nie są ze sobą powiązane, a z kolei nie mają z nimi nic wspólnego przepisy art. 99 i 100 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przeciwko zapatrywaniu, iż samorządy mieszkańców, działające przez komitety osiedlowe, obwodowe czy domowe, znajdują się w kręgu organizacyjnym Skarbu Państwa i że dlatego w procesie sądowym samorządu mieszkańców powinien występować jako strona Skarb Państwa, również w sprawach z art. 100 ustawy o ochronie środowiska, przemawia i to, że komitety te są powoływane nie przez organ państwowy; za zobowiązania organizacji samorządowej z art. 99 tej ustawy ponoszą odpowiedzialność jej członkowie, a nie Skarb Państwa, w razie zaś wyrządzenia takiej organizacji szkody majątkowej powództwo o odszkodowanie przysługuje jej, reprezentowanej przez komitet osiedlowy, a nie Skarbowi Państwa, działającemu przez organ państwowej jednostki organizacyjnej. W zakresie swych kompetencji samorząd mieszkańców i inne organizacje społeczne z art. 99 ustawy są uprawnione do samodzielnego działania i jako uczestnicy obrotu cywilnoprawnego mają z mocy art. 64 § 2 zdolność sądową także w zakresie swoich praw podmiotowych, nie podlegających dochodzeniu na podstawie art. 100 ustawy. W ramach racjonalnego podziału zadań między podmioty państwowe i podmioty społeczne, organizacje samorządu mieszkańców mają kompetencje samodzielne. Są niezależne od kierowniczej ingerencji organów państwowych, w szczególności w zakresie występowania do sądu z roszczeniami związanymi z ochroną środowiska. Należy mieć na uwadze i to, że samorządy mieszkańców są instytucjami rozwojowymi. Chodzi też o poszanowanie odrębności i samodzielności zbiorowych podmiotów prawa. Podobnie ma się rzecz ze statusem samorządu mieszkańców w osiedlach spółdzielczych. Do już toczącego się postępowania sądowego mogą za zgodą powoda wstąpić tylko te organizacje społeczne, które są wymienione w wydanym na podstawie art. 61 § 3 k.p.c. zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie ustalenia wykazu organizacji społecznych ludu pracującego, uprawnionych do występowania przed sądem w imieniu lub na rzecz obywateli (M.P. Nr 22, poz. 167). Samorząd mieszkańców nie jest wymieniony w tym wykazie, zawierającym wyliczenie taksatywne. Zresztą sam tytuł zarządzenia wskazuje na to, że funkcją instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 k.p.c. jest udzielenie pomocy nieporadnemu powodowi, dochodzącemu swych praw podmiotowych m.in. na podstawie art. 81 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Takiej funkcji nie spełnia skarga z art. 100 ust. 1 ustawy. Wprowadzenie organizacji społecznych do procesu cywilnego (art. 8, 61 i nast. k.p.c.) zbiegło się z wprowadzeniem instytucji zmian podmiotowych powództwa (art. 194 i nast. k.p.c.). Samorząd mieszkańców zatem może wykorzystać tę ostatnią instytucję, jak również instytucję interwencji ubocznej, jak każdy inny podmiot w zakresie swej zdolności sądowej. Z tych przyczyn Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji uchwały.