III ARN 49/88

Uzasadnienie faktyczneNieruchomość o powierzchni 50.044 m2, położona w W. przy ul. N., stanowiąca własność Antoniego K., poprzednika prawnego skarżącej Ewy K., została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy W. z dn. 11 kwietnia 1980 r. Wniosek Ewy K. o zwrot tej nieruchomości - jako zdaniem skarżącej zbędnej na cel uzasadniający wywłaszczenie - został przez organ II instancji załatwiony decyzją z dnia 31 stycznia 1987 r. odmownie co do części wymienionej nieruchomości o powierzchni 4.308 m2 i umorzeniem postępowania odnośnie pozostałej powierzchni 45.736 m2 przeznaczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego U. Skarga Ewy K. na przytoczoną decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu m. W. została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1987 r., IV SA 357/87, oddalona, po uprzednim ustaleniu na rozprawie, że dotyczy ona negatywnego rozstrzygnięcia przez wymieniony organ wniosku o zwrot części nieruchomości o powierzchni 4.308 m2, na której znajduje się szklarnia skarżącej. Podtrzymując stanowisko o braku podstaw do uznania, jakoby ta część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na okazany (i załączony do akt) plan realizacyjny oraz wydaną dnia 24 lutego 1987 r. decyzję zatwierdzającą realizację osiedla K. i wskazał, że na części tej nieruchomości o pow. 4.308 m2 mają być wznoszone budynki mieszkalne oznaczone K-1, K-3 i K-4. Dokumenty te łącznie z mapą stanowiącą integralną część decyzji Prezydenta Miasta W. nr 2/76 z dnia 20 grudnia 1976 r., obejmującą budowę zespołu ulic w rejonie dzielnicy mieszkaniowej N. - pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustalenie, że tylko minimalna część terenu, gdzie aktualnie znajduje się szklarnia, była przeznaczona pod ul. R. Obecnie ta ulica omija teren szklarni. Nie został on objęty ulicą J. Jest to grunt przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe. Takiego właśnie terenu dotyczyła decyzja nr 3/76 z dn. 20 grudnia 1976 r. Decyzja powyższa nie utraciła - zdaniem Sądu rozstrzygającego skargę - ważności (art. 21 ust. 4 prawa budowlanego), skoro budowa osiedla była kontynuowana.W złożonej dnia 19 października 1987 r. skardze o wznowienie postępowania zakończonego przytoczonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym 15.X.1987 r., IV SA 357/87, E.K. zarzuciła utratę ważności decyzji lokalizacyjnych z dn. 20 grudnia 1976 r. nr nr 2 i 3/76. Nadto twierdziła, że uległo zmianie przeznaczenie terenu w stosunku do ustaleń zawartych w decyzjach lokalizacyjnych i wniosku o wywłaszczenie całej nieruchomości. Skarżąca wskazała, że zmieniony został przebieg ulicy R., o czym nie została ona powiadomiona, a nadto wskazała na inne uchybienia w toku postępowania administracyjnego w postaci nieudostępnienia jej decyzji z załącznikami o ustaleniu lokalizacji oraz poważnej zwłoki w wypłaceniu należnego jej odszkodowania.Postanowieniem z dnia 18 grudnia 1987 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił "wznowić postępowanie zakończone wyrokiem z dn. 15 października 1987 r. sygn. akt IV SA 357/87 i skierować skargę do rozpoznania na rozprawie". Wyrokiem zaś z dnia 3 czerwca 1988 r., IV SA 1154/87, tenże Sąd orzekł o wznowieniu postępowania sądowego zakończonego wyrokiem z dn. 15.X.1987 r. IV SA 357/87, i zmienił ten wyrok w ten sposób, że uchylił decyzję Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 31 stycznia 1987 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu w W. z dn. 29 października 1986 r. oraz przyznał skarżącej 4.000 zł kosztów postępowania.W uzasadnieniu tego orzeczenia zostało przytoczone, że stosownie do treści wydanych przez Prezydenta M.W. z dn. 20 grudnia 1976 r. decyzji nr 2/76 - ustalającej miejsce i warunki budowy ulic w rejonie N. oraz nr 3/76 - ustalającej miejsce i warunki realizacji dzielnicy mieszkaniowej N., tracą one ważność w ciągu 5 lat od daty ich wydania. Natomiast wedle ustaleń dokonanych na podstawie przedłożonej dokumentacji obrazującej realizację zadania inwestycyjnego na terenie K., rozpoczęcie tej inwestycji nastąpiło po znacznym upływie 5-letniego terminu, co skutkowało utratę ważności decyzji nr 3/76 z dn. 20.XII.1976 r. Ta zaś okoliczność sprawia, że nieruchomość objęta powyższą decyzją nie może być użyta na cel zamierzony przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Oznaczałoby to spełnienie przesłanek z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Natomiast materiał dowodowy i przedłożone przez zainteresowanych informacje nie dają - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - podstaw do wyrażenia jednoznacznej oceny odnośnie utraty ważności decyzji lokalizacyjnej nr 2/76, co powinno być przedmiotem dalszego postępowania przed właściwym organem.Wyrok ten został zaskarżony rewizją nadzwyczajną, złożoną przez Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 421 § 2 kpc. Skarżący zarzucił, że powyższy wyrok wydany został z rażącą obrazą art. 403 § 2 kpc oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Wskazując na powyższe, Prokurator Generalny wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dn. 3 czerwca 1988 r., sygn. akt IV SA 1154/87.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Oddalenie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1987 r., sygn. akt IV SA 357/87, skargi o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że poddana sądowej kontroli decyzja administracyjna została uznana za prawidłową, co do jej zgodności z prawem. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie tenże sąd oraz organ administracji państwowej będący stroną postępowania sądowego. Do wzruszenia (lub obalenia, jak to się określa w piśmiennictwie) tego prawomocnego wyroku może dojść w określonych w ustawie wypadkach. Podzielić należy przeważające w orzecznictwie i piśmiennictwie zapatrywanie o dopuszczalności przed Naczelnym Sądem Administracyjnym skargi o wznowienie postępowania sądowego, uregulowanej w art. art. 399-416 kpc, stosowanych na mocy odesłania zawartego w art. 211 kpa. Jest to instytucja - jak się powszechnie przyjmuje - o charakterze wyjątkowym, pozostającym w dyspozycji stron i oparta - jak cały system zaskarżania orzeczeń sądowych - przewidziany w Kodeksie postępowania cywilnego - na zasadzie legalności. Oznacza to, że wnoszony środek zaskarżenia opiera się na podstawach w ustawie określonych, a w razie stwierdzenia istnienia tych podstaw, taki środek musi doprowadzić do uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia. Zasada legalności rządzi również wznowieniem postępowania, które następuje w granicach podstaw wznowienia szczegółowo określonych w kodeksie. Przewidziany w kpc tok postępowania ze skargi o wznowienie z wyodrębnieniem wstępnego etapu postępowania mającego za przedmiot badanie warunków dopuszczalności wznowienia i dalszego etapu merytorycznego rozpoznania takiej skargi wyklucza sposób załatwienia złożonej skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pismo zawierające skargę o wznowienie postępowania, osobiście sporządzone przez Ewę K. (opatrzone datą 15.X.1987 r. zbieżną z wyrokiem oddalającym jej skargę w sprawie IV SA 357/87), a zawierające krytyczną ocenę zapadłego w przytoczonej sprawie rozstrzygnięcia, nie mogło stanowić podstawy do podjęcia - dnia 18.XII.1987 r. na posiedzeniu niejawnym - postanowienia o wznowieniu postępowania z jednoczesnym skierowaniem skargi do rozpoznania na rozprawie. W ten sposób doszło bowiem w istocie do pominięcia pierwszego stadium badania warunków dopuszczalności wznowienia i przesądzenia na posiedzeniu niejawnym o udowodnieniu przez skarżącą istnienia jednej z podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w kpc. W uzasadnieniu tego postanowienia, jak i zaskarżonego wyroku (w którym zawarte jest powtórne orzeczenie o wznowieniu postępowania) przytoczony został przepis art. 403 § 2 kpc w zw. z art. 211 kpa jako stanowiący podstawę wznowienia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.Ocenę zarzutów podniesionych w rewizji nadzwyczajnej, co do istnienia przesłanek wznowienia, należy poprzedzić nie budzącym wątpliwości ograniczeniem stwierdzającym, że przyczyny restytucyjne wymienione w art. 403 § 2 kpc mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowego tylko wówczas, gdy odnoszą się do zdarzeń powstałych w tym właśnie postępowaniu. Jednakże obszerne motywy zaskarżonego wyroku nie identyfikują i nie wyodrębniają jednej z przesłanek wymienionych w art. 403 § 2 kpc, lecz czynią przedmiotem badania i oceny całe postępowanie administracyjne obejmujące żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzedzające je postępowanie wywłaszczeniowe, a także, przygotowanie i tok realizacji inwestycji w rejonie N. Powołany w tymże orzeczeniu art. 403 § 2 kpc obejmuje trzy sytuacje. W niniejszej sprawie może wchodzić w rachubę jako podstawa wznowienia wykrycie nowej okoliczności faktycznej oraz nowego środka dowodowego, których strona skarżąca nie mogła powołać w poprzednim postępowaniu, a które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Moment czasowy "wykrycia", czyli dowiedzenia się o istnieniu dowodu, okoliczności faktycznej odnosi się - co potwierdza treść ar. 407 kpc - do chwili wydania przez sąd orzeczenia, w rozpoznawanej sprawie wyroku mającego za przedmiot ocenę legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Dowiedzenie się przez określony podmiot o podstawie wznowienia mogło mieć miejsce dopiero po wydaniu dnia 15.X.1987 r. wyroku w sprawie sygn. akt IV SA 357/87, co stanowi wystarczającą podstawę do odrzucenia przytoczonych w zaskarżonym orzeczeniu jako pomocniczych okoliczności - uprzednio już ujawnionych w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym także na rozprawie poprzedzającej wydanie tego wyroku. Dotyczy to m.in. dostępu do akt sprawy i możliwości zapoznania się przez skarżącą z decyzjami lokalizacyjnymi i ich dokumentacją. Nie wymaga dalszego dowodzenia twierdzenie, że "wykrycia" nie można odnieść do materiału i okoliczności, które zostały ujawnione w sprawie lub były powoływane przez stronę, lecz nie zostały podzielone przez sąd orzekający. W treści skargi o wznowienie postępowania E. K. w ogóle nie powołała się na swoją niewiedzę, co do istnienia lub możliwości wykorzystania wskazanego w przepisie art. 403 § 2 kpc materiału procesowego, lecz podniosła zarzuty, których istotę można określić jako nieuwzględnienie w toku dotychczasowego postępowania jawnych okoliczności lub przypisanie im innego - od wnioskowanego przez skarżącą - znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Chodziło w szczególności o utratę ważności decyzji lokalizacyjnych, zmianę przeznaczenia terenu w stosunku do ustaleń zawartych w tych decyzjach oraz sposobu dotychczasowego wykorzystania jej gruntów objętych wywłaszczeniem. Żadna z tych okoliczności, a tym bardziej dalsze w skardze przytoczone, jak zwłoka w zapłacie należnego skarżącej odszkodowania, nie mogą być zaliczone do środków dowodowych, co do których zachodziła niemożność skorzystania lub okoliczności faktycznych zaistniałych poza zakończonym postępowaniem sądowym, którego dotyczy skarga o wznowienie. Nie stanowią - jak to już wskazano - nowych w rozumieniu art. 403 § 2 kpc okoliczności te zdarzenia, które zaszły w toku postępowania sądowego. W konsekwencji weryfikacja wyroku z dn. 15.X.1987 r. poprzez wznowienie postępowania nie oparta została na uzupełnionej (przy zachowaniu wymogów z art. 403 § 2 kpc) podstawie faktycznej, lecz krańcowo odmiennej ocenie pod względem prawnym znanego i niezmiennego stanu faktycznego - dokonanej przez Sąd orzekający w toku wznowionego postępowania. Mianowicie, decyzja administracyjna odmawiająca zwrotu nieruchomości została zaskarżona w zakresie dotyczącym nieruchomości o powierzchni 4.308 m2, na której znajduje się szklarnia. I tylko w tym zakresie stanowiła ona przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazał, że na tym terenie ma być realizowana budowa spółdzielczego osiedla mieszkaniowego (budynki mieszkalne oznaczone K-1, K-3, K-4). Okazany na rozprawie plan realizacyjny i wydana 24 lutego 1987 r. decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dotyczącego osiedla mieszkaniowego, którego dotyczyła decyzja z dn. 20.XII.1976 r. nr 3/76 pozwalają - zdaniem Sądu - na przyjęcie, że decyzja ta w świetle art. 24 ust. 4 prawa budowlanego nie utraciła ważności, skoro budowa osiedla była kontynuowana. Nie można było zatem - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - podzielić stanowiska skarżącej, jakoby ta część jej nieruchomości okazała się zbędna - w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - na cel uzasadniający wywłaszczenie.Odmienny w stosunku do przytoczonego pogląd odnośnie spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 74 ust. 1 wymienionej ustawy uzasadniających zwrot nieruchomości skarżącej E.K. wyraził tenże Sąd rozpoznający skargę E.K. o wznowienie postępowania. Biorąc za podstawę okoliczności, że skoro rozpoczęcie realizacji inwestycji na terenie K. nastąpiło znacznie po upływie 5 lat od wydania decyzji lokalizacyjnej z dn. 20.XII.1976 r. nr 3/76, to utraciła ona ważność. Następstwem tej utraty jest wygaśnięcie prawnie określonego celu, uzasadniającego wywłaszczenie nieruchomości, co przesądza o zbędności celu uzasadniającego wywłaszczenie i czyni zasadnym wniosek E.K. o zwrot nieruchomości. Odnośnie pozostałej części tej nieruchomości objętej decyzją z dn. 20.XII.1976 r. nr 2/76 został wyrażony pogląd, iż dotychczasowe ustalenia są niepełne i nie pozwalają na przesądzenie w przedmiocie utraty ważności tej decyzji, co wymaga dalszego wyjaśnienia przez właściwy organ przy uwzględnieniu wykładni prawa zawartej w zaskarżonym wyroku. W ten sposób skarga o wznowienie postępowania z przekroczeniem podstaw, na których została oparta, i funkcji tego środka zaskarżenia, posłużyła organowi ją rozpoznającemu do przeprowadzenia kontroli i odpowiedniego skorygowania błędów - zdaniem tego organu - popełnionych w toku dotychczasowego prowadzenia sprawy. Wspomniana zasada legalności w odniesieniu do systemu zaskarżania orzeczeń sądowych nie pozostawia swobody lub innej możliwości organowi rozstrzygającemu środek odwoławczy na rozluźnienie bądź oparcie rozstrzygnięcia uwzględniającego zaskarżenie na innych - niż ściśle określonych w ustawie - kryteriach. Ponadto należy zauważyć, że granice sądowego rozpoznania skargi E. K. złożonej na ostateczną decyzję organu II instancji o odmowie zwrotu nieruchomości nie są tożsame z treścią tejże zaskarżonej decyzji ostatecznej z dn. 31.I.1987 r. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami M. W. orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości o powierzchni 4.308 m2 zabudowanej szklarnią oraz umorzył postępowanie co do pozostałej wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni 45.736 m2. Skarga dotyczyła tylko pierwszej z wymienionych nieruchomości, tj. gruntu o powierzchni 4.308 m2. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji o odmowie zwrotu tej właśnie części nieruchomości, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił. Skoro skarżąca z przyczyn restytucyjnych zmierzała do obalenia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to zarówno granice zaskarżenia tego wyroku, jak i rozpoznania oraz rozstrzygnięcia tej skargi nie mogą wykraczać poza zakres i treść sądowego badani zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. W tej części nie można kwestionowanego w skardze o wznowienie postępowania wyroku uznać za dotknięty działaniem wady, przypisanej mu w uzasadnieniu zaskarżonego rewizją nadzwyczajną wyroku, bowiem nie rozstrzygał on odmiennie od żądania podmiotu składającego skargę o wznowienie postępowania.Powyższe wywody prowadzą do jednoznacznego wniosku o braku rzeczywistego istnienia podstawy wznowienia, co bez badania jej wpływu na treść orzeczenia powoduje, że zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok podlega uchyleniu, a skarga oddaleniu (art. 422 § 1 kpc w zw. z art. 211 kpa oraz art. 412 § 2 kpc).