III CZP 86/17

Sygn. akt III CZP 86/17 UCHWAŁA Dnia 15 grudnia 2017 r. Sąd Najwyższy w składzie: SSN Karol Weitz (przewodniczący) SSN Anna Owczarek SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca) Protokolant Bożena Kowalska w sprawie z powództwa S. D. przeciwko Skarbowi Państwa-Wojewodzie (…) i Prezesowi Rady Ministrów o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 15 grudnia 2017 r., zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w (…) postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt I ACa (…), "Czy art. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) stanowi podstawę prawną roszczenia o odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Państwo na własność przedsiębiorstw wymienionych w art. 3 ust. 1 lit. A tej ustawy? Czy w związku z brakiem rozporządzeń wykonawczych, do wydania których upoważniono Radę Ministrów w art. 7 ust. 4 i 6 tej ustawy, wysokość tego odszkodowania ustala sąd powszechny przy zastosowaniu zasad określonych w art. 361 § 2 k.c. i art. 363 § 2 k.c.?" podjął uchwałę: Artykuł 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.) nie stanowi podstawy prawnej roszczenia o odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Państwo na własność przedsiębiorstwa wymienionego w art. 3 tej ustawy. 2 UZASADNIENIE Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 2 grudnia 2015 r. oddalił powództwo S. D. o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewody (…) i Prezesa Rady Ministrów kwoty 29 000 244 zł, w tym kwoty 1 972 969,94 zł tytułem odszkodowania odpowiadającego wartości przejętego przez państwo w 1952 r. młyna zbożowego i kwoty 27 027 274,02 zł stanowiącej utracone korzyści, jakie przyniosłoby powódce wypłacone najpóźniej do dnia 13 grudnia 1955 r. odszkodowanie za nacjonalizację młyna. Ustalił, że dnia 4 lutego 1949 r. S. G. (obecnie D.) nabyła od J. E. oraz E. G., R. F. i B. vel B. G. udział w wysokości 125/1000 części we współwłasności nieruchomości położonej w P. przy ul. Z., zabudowanej piętrowym murowanym budynkiem młyna motorowego wraz z budynkami gospodarczymi. Na nieruchomości prowadzono przedsiębiorstwo pod nazwą M. Orzeczeniem Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 13 grudnia 1952 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa (M.P. z 1953 r. Nr A-9, poz. 133) rzeczone przedsiębiorstwo zostało przejęte przez Państwo, co potwierdza protokół zdawczo - odbiorczy, sporządzony dnia 23 kwietnia 1953 r. Obecnie właścicielem nieruchomości, na której znajdowało się przedsiębiorstwo, jest P. Spółka z o.o. w P. S. D. nie otrzymała odszkodowania z tytułu utraty udziału we współwłasności przedsiębiorstwa na skutek nacjonalizacji. Sąd Okręgowy przyjął, że powódce nie przysługują roszczenia odszkodowawcze z tytułu poniesionej szkody rzeczywistej i utraconych korzyści. Wyjaśnił, że według art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm.; dalej: „ustawa nacjonalizacyjna”) za przejęte przez Państwo przedsiębiorstwo przysługuje właścicielowi odszkodowanie od Skarbu Państwa, zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu, wysokość należnego odszkodowania będą ustalały specjalne komisje w postępowaniu z udziałem osób zainteresowanych. Wskazał, że w art. 7 ust. 4 i ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej Rada Ministrów została upoważniona do wydania rozporządzenia wykonawczego, regulującego skład i sposób powołania komisji do orzekania o odszkodowaniach, a także postępowanie przed tymi komisjami oraz zasady obliczania odszkodowań. Podkreślił, że ustawa 3 nacjonalizacyjna nadal obowiązuje, ale przepisy wykonawcze nie zostały dotychczas wydane. Przyjął, że przesądza to o braku roszczeń odszkodowawczych dawnych właścicieli znacjonalizowanych przedsiębiorstw. Uznał za pozbawione podstaw prawnych dochodzone przez powódkę roszczenie z tytułu zaniechania legislacyjnego o naprawienie szkody obejmującej utracone korzyści w postaci zysków, które mogłaby uzyskać, gdyby otrzymała odszkodowanie za przejęte przedsiębiorstwo we właściwym czasie. Podzielił w tym zakresie utrwalony w judykaturze Sądu Najwyższego pogląd, że zaniechanie wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) nie stanowiło podstawy roszczenia właściciela przejętego przedsiębiorstwa o odszkodowanie z tego tytułu. W konkluzji zauważył, że na podstawie art. 4171 § 4 k.c. Skarb Państwa nie ponosi odpowiedzialności odszkodowawczej za zaniechanie legislacyjne z 1952 r. Sąd Apelacyjny w (…) przy rozpoznawaniu apelacji powziął wątpliwość wyrażoną w zagadnieniach prawnych przedstawionych do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zagadnienie prawne nie dotyczy kwestii konstytucyjności ustawy nacjonalizacyjnej, zwłaszcza w kontekście legalności władzy w Polsce po 1944 r. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r., SK 5/01 wskazał, że „(…) sprawa legalności działania władz państwowych narzuconych Polsce w 1944 r. należy dziś do sfery ocen historycznych i politycznych. Oceny te nie mogą być przenoszone bezpośrednio na sferę ukształtowanych wówczas stosunków prawnych. Brak konstytucyjnoprawnej legitymacji takich organów jak PKWN, KRN, Rząd Tymczasowy, a także wątpliwa legitymacja później istniejących organów, nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. ukształtowały strukturę własnościową 4 w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są one podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa polskiego.”. Senat RP w uchwale z dnia 16 kwietnia 1998 r. (M.P. Nr 12, poz. 200) stwierdził: „1. Senat uznaje państwo utworzone w wyniku II wojny światowej na ziemiach polskich i funkcjonujące w latach 1944 - 1989 za niedemokratyczne państwo o totalitarnym systemie władzy, będące elementem światowego systemu komunistycznego, pozbawione suwerenności i nie realizujące zasady zwierzchnictwa Narodu. 2. Senat uznaje ciągłość prawną II i III Rzeczypospolitej Polskiej, wyrażającą się w ich suwerennym i niepodległym bycie. Tym samym stwierdza, że narzucona w dniu 22 lipca 1952 r. konstytucja niesuwerennego państwa nie podważyła legalnie mocy prawnej Ustawy Konstytucyjnej Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1935 r. oraz opartego na niej porządku prawnego. 3. Senat wyraża wdzięczność organom państwa polskiego na uchodźstwie, które działając na podstawie Konstytucji Kwietniowej z 1935 r. umożliwiły zachowanie ciągłości prawnej między II i III Rzecząpospolitą Polską, a także tym wszystkim, którzy swą walką w kraju i na obczyźnie przyczynili się do przywrócenia niepodległości i suwerenności Rzeczypospolitej Polskiej. 4. Senat stwierdza, że akty normatywne stanowione przez niesuwerennego prawodawcę w latach 1944 - 1989 pozbawione są mocy prawnej, jeśli godziły w suwerenny byt państwa polskiego lub są sprzeczne z zasadami prawa uznawanymi przez narody cywilizowane, znajdującymi swój wyraz w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka. Dotyczy to w szczególności aktów normatywnych naruszających podstawowe prawa i wolności obywatelskie. Zaliczyć do nich należy akty pozbawiające obywatelstwa polskiego, czyniące z prawa karnego narzędzie prześladowania ludzi walczących o niepodległość lub różniących się przekonaniami światopoglądowymi, a także akty, na których podstawie dokonano niesprawiedliwego pozbawienia własności. Nieważność wspomnianych aktów normatywnych rangi ustawowej wymaga stwierdzenia ustawowego, a innych aktów normatywnych - decyzji właściwych organów władzy państwowej. Zapewnić równocześnie należy przywrócenie praw niesłusznie odebranych oraz ochronę praw nabytych, na 5 podstawie uznanych za nieważne aktów normatywnych, chyba że nabycie było niegodziwe”. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 2007 r., I OPS 2/07 (ONSAiWSA 2008, nr 1, poz. 5) przyjął, że „Ustawa nacjonalizacyjna, jak na to wskazuje jej tytuł i treść art. 1, miała na celu przede wszystkim centralizację działalności Państwa w tych gałęziach gospodarki narodowej, które zostały przez ustawodawcę w okresie powojennym uznane za podstawowe. (…) W przepisie art. 1 ustawy nacjonalizacyjnej jako cel przejęcia na własność Państwa określonych przedsiębiorstw wskazuje się planową odbudowę gospodarki narodowej oraz zapewnienie Państwu suwerenności gospodarczej i podniesienie ogólnego dobrobytu. Przejęcie przez Państwo określonych przedsiębiorstw było powiązane z założeniem ograniczenia, a nawet wyeliminowania możliwości prowadzenia przedsiębiorstw w określonych gałęziach przemysłu i komunikacji przez inne podmioty niż Państwo, samorząd terytorialny i spółdzielnie (art. 4, 5 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej).”. Państwo przejmowało na własność za odszkodowaniem przedsiębiorstwa wymienione w art. 3 ust. 1 (z wyjątkami wskazanymi w ust. 2) i ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej. Za przedsiębiorstwo przejęte przez Państwo na własność jego właściciel miał otrzymać od Skarbu Państwa odszkodowanie w terminie jednego roku, licząc od dnia doręczenia mu zawiadomienia w przedmiocie prawomocnego ustalenia wysokości przypadającego odszkodowania (art. 7 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej). Wysokość należnego odszkodowania miały ustalać specjalne komisje (art. 7 ust. 3 i 4 ustawy nacjonalizacyjnej). Zasady ustalania odszkodowania zostały określone w art. 7 ust. 5 ustawy nacjonalizacyjnej. W orzecznictwie Sądu Najwyższego akcentuje się, że przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym za zaniechanie legislacyjne, są formą ochrony istniejących praw podmiotowych, nie zaś źródłem ich kreacji czy określenia ich zakresu (uchwała z dnia 20 grudnia 2012 r., III CZP 94/12, OSNC 2013, nr 7 - 8, poz. 85). Oznacza to, że niezbędne jest ustalenie, czy art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej statuuje prawo podmiotowe w postaci roszczenia (zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 września 2012 r., I CSK 96/12, nie publ.). Na to pytanie 6 należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Wprawdzie w ustawie określono zarówno uprawnionego (właściciela), zobowiązanego (Skarb Państwa) oraz przedmiot i źródło szkody (przedsiębiorstwo przejęte przez Państwo na własność), ale przyznaniu odszkodowania stoi na przeszkodzie brak dalszych przesłanek niezbędnych do realizacji uprawnienia. Oczywiście w tej sytuacji nie można też dochodzić odszkodowania na podstawie przepisów ogólnych, zwłaszcza art. 361 § 2 i art. 363 § 2 k.c. Po pierwsze, w art. 7 ust. 2 ustawy nacjonalizacyjnej określono specyficzną postać odszkodowania, które w zasadzie powinno być wypłacane w papierach wartościowych, zaś w wyjątkowych, gospodarczo uzasadnionych przypadkach mogło być wypłacane również w gotówce lub innych wartościach. Należy w związku z tym wskazać, że ustawa nacjonalizacyjna nie określa rodzaju papierów wartościowych, w których ma być wypłacone odszkodowanie i trybu ich amortyzacji, sąd nie może zaś w tym zakresie zastąpić ustawodawcy. Poza tym to ustawodawca, a nie sąd powinien określić, kiedy zachodzą „wyjątkowe, gospodarczo uzasadnione przypadki”, w których odszkodowanie może być wypłacone w gotówce. Po drugie, w rozporządzeniu Rady Ministrów miały zostać określone szczegółowe zasady obliczania odszkodowania, uwzględniania okoliczności wymienionych w ust. 5 oraz sposób wypłacania odszkodowania i tryb amortyzacji papierów wartościowych, a także skład komisji, sposób powoływania jej członków, liczbę członków konieczną do ważności uchwał, tryb postępowania komisji oraz odwoływania się od jej orzeczeń (art. 7 ust. 4 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej). Przepisy wykonawcze do ustawy nacjonalizacyjnej nigdy nie zostały wydane. Poza tym Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2007 r., I ACa 79/07 (nie publ.) przyjął, że uchwalenie obecnie rozporządzenia, o jakim mowa w art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej, pozostawałoby w sprzeczności z zasadami państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 26/09 (OTK-A 2011, nr 5, poz. 46), wyraził zapatrywanie, że na skutek blankietowego charakteru upoważnienia nie sposób wyobrazić sobie, w oparciu o jakie kryteria sąd miałby dzisiaj ustalać wysokość odszkodowania należnego właścicielom majątku znacjonalizowanego w 1946 r. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/2005 (OSNC 2006, nr 9, poz. 148; zob. też 7 wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 273/07, OSNC 2009, nr 2, poz. 28) wyraził zaś pogląd, że zaniechanie wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia przewidzianego w art. 7 ust. 4 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) nie stanowiło podstawy roszczenia właściciela przejętego przedsiębiorstwa o odszkodowanie z tego tytułu. Według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2003 r., IV SA 2854/01 (nie publ.), zasadniczą przeszkodą do rozpatrzenia wniosku o przyznanie odszkodowania za przedsiębiorstwo przejęte na mocy ustawy nacjonalizacyjnej jest nie tyle brak rozporządzenia określającego szczegółowe zasady obliczania odszkodowania, lecz niewykonanie ustawy w zakresie utworzenia specjalnego organu administracji państwowej (specjalnej komisji), właściwego do rozstrzygania spraw dotyczących przedmiotowych odszkodowań. Po trzecie, przepisy art. 7 ustawy nacjonalizacyjnej nie przesądzają nawet cywilnoprawnej albo administracyjnoprawnej drogi do dochodzenia odszkodowania (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2003 r., IV SA 2854/01). Należy zaś podkreślić, że obecnie, zgodnie np. z art. 126 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: „u.g.n.”) dotyczącym wywłaszczenia, odszkodowanie jest ustalane przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Po czwarte, również wykładnia systemowa wskazuje, że regulacje ustawy nacjonalizacyjnej są niepełne. Zgodnie np. z art. 132 ust. 1 u.g.n., zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, co oznacza wybór rozwiązania odmiennego niż przyznanie odszkodowania np. z odroczonym terminem płatności, jaki wystąpi w wypadku papierów wartościowych. Należy też zwrócić uwagę na przepisy art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., które regulują sposób określania wartości nieruchomości do celów odszkodowania. Istnienie w systemie prawa tak szczegółowych rozwiązań, wykraczających poza regulację zamieszczoną w art. 363 k.c., oznacza, że w wypadku odszkodowań za działania nacjonalizacyjne niezbędne są bardziej szczegółowe rozwiązania ustawowe. Na konieczność interwencji ustawodawcy, któremu przysługuje duża swoboda w kształtowaniu 8 zakresu odszkodowania, wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., SK 41/09 (OTK-A 2011, nr 5, poz. 40). Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2007 r., I ACa 79/07 (nie publ.) uznał zaś, że po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. uregulowanie kwestii związanych z trybem ustalania i przyznania odszkodowania za przejęte na własność Państwa mienie może nastąpić jedynie w drodze ustawy. Istotna część argumentacji zamieszczonej w postanowieniu Sądu Apelacyjnego w (…) o przedstawieniu zagadnienia prawnego koncentruje się na wyprowadzeniu z art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175) konieczności udzielenia powódce ochrony prawnej. W piśmiennictwie akcentuje się, że ten przepis nie zawiera obowiązków o charakterze proceduralnym. Tym niemniej Europejski Trybunał Praw Człowieka wskazał, że uprawniony musi dysponować instrumentami efektywnego postępowania sądowego z odpowiednimi gwarancjami tego postępowania (zob. np. wyrok ETPCz z dnia 25 lipca 2002 r. w sprawie Sovtransavto Holding przeciwko Ukrainie, skarga nr 48553/99). Do Trybunału były wnoszone również skargi dotyczące problemów związanych z następstwami ustawy nacjonalizacyjnej. W sprawach Pikielny przeciwko Polsce (skarga nr 3524/05) oraz Krzysztof i Karol Ogórek przeciwko Polsce (skarga nr 28490/03) postępowania zakończyły się brakiem rozstrzygnięcia merytorycznego (decyzje ETPCz z dnia 18 września 2012 r.). Wyrok ETPCz z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (skarga nr 31443/96), który dotyczył tzw. mienia zabużańskiego, nie może być wprost odnoszony do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej. Przesądzające znaczenie ma natomiast wyrok ETPCz z dnia 26 października 2017 r. w sprawie ze skargi nr 1680/08 (oraz nr 3117/08 i nr 46309/13) Lubelska Fabryka Maszyn i Narzędzi Rolniczych Plon i inni przeciwko Polsce. Według Trybunału, skarżący, którzy dochodzili odszkodowania wynikającego z zaniechania legislacyjnego, nie wykazali naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Trybunał wskazał na konsekwentny pogląd Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego opowiadający się przeciwko stosowaniu odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne do zaniechań powstałych w latach 40-tych XX wieku. Wprawdzie wyrok 9 ETPCz odnosi się do odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne, jednakże taka odpowiedzialność jest możliwa dopiero w wypadku braku podstaw do wystąpienia z roszczeniem na podstawie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej. W konsekwencji można przyjąć, że ani Sąd Najwyższy, ani Trybunał Konstytucyjny, ani ETPCz nie znajdują podstawy roszczenia odszkodowawczego w niepełnym uregulowaniu ustawowym. Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy rozstrzygnął zagadnienie prawne, jak w uchwale. aj r.g.