I PZP 6/04

Uchwała z dnia 22 września 2004 r. I PZP 6/04 Przewodniczący SSN Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Beata Gudowska, Zbigniew Myszka. Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kasz-czyszyn, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004 r. sprawy z po-wództwa Małgorzaty J. przeciwko P.-M. Spółce z o.o. w E. o podwyższenie wyna-grodzenia, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2004 r. [...] „Czy P.-M. Sp. z o. o. w E. - jako zakład opieki zdrowotnej spełniający warunki określone w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) i udzielający świadczeń zdrowotnych określonych w art. 3 tej ustawy, utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego, w którym sa-morząd powiatowy posiada 100% udziałów oraz utworzone przez tę Spółkę M. Cen-trum Zdrowia ZOZ w E. są samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 1 z 1995 r. poz. 2 ze zm.) ?” p o d j ą ł uchwałę: Spółka z o.o. utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, ma - w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - status sa-modzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, choćby działalność tę prowadziła przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną nazwaną niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej ( art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej Dz.U. Nr 91 poz. 408 ze zm.). 2 U z a s a d n i e n i e Przedmiotowe zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego. Powódka Małgorzata J. pozwem z dnia 19 stycznia 2004 r. domagała się na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym sys-temie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców (Dz.U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2 ze zm. - dalej nazywana w skrócie ustawą lub ustawą z dnia 16 grudnia 1994 r. ) zasądzenia od pozwanej „P.-M.” Sp. z o.o. w E. podwyżki o 313 zł miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1 stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. za każdy miesiąc oraz wyrównania wyna-grodzenia za rok 2003 i 2004 do dnia wydania prawomocnego wyroku w sprawie. Powódka była zatrudniona u strony pozwanej od dnia 29 lipca 2002 r., przy czym jako miejsce wykonywania pracy wskazano w umowie M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej w E. Pozwana Spółka utworzona została przez Powiat E. na podstawie uchwały [...] Rady Powiatu E. z dnia 1 lipca 2000 r. W § 1 tej uchwały Rada Powiatu wskazała na konieczność utworzenia spółki prawa handlowego, której zadaniem będzie w szcze-gólności zapewnienie usług profilaktyczno - medycznych i promocja zdrowia. Zgod-nie z § 6 aktu założycielskiego Spółki przedmiotem jej działalności jest między innymi świadczenie usług zdrowotnych, usług diagnostycznych, terapii, prewencji i promocji zdrowia. Uchwałą zgromadzenia wspólników pozwanej Spółki podjętą w dnia 3 sierpnia 2000 r. postanowiono utworzyć zakład opieki zdrowotnej – M. Centrum Zdrowia. Decyzją z dnia 5 września 2000r. Wojewoda W.-M. postanowił dla M. Cen-trum Zdrowia - Zakładu Opieki Zdrowotnej w E. założyć księgę rejestrową. W związku z uchwałą Rady Powiatu E. [...] z dnia 26 października 2000 r., postawiono z dniem 1 listopada 2000 r. w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w E. Przyjęto, że dalsze udzielanie świadczeń zdrowotnych przejmuje pozwana „P.-M.” Sp. z o.o. – M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej. Na podstawie umowy z dnia 18 stycznia 2001 r. Powiat E. darował Gminie E. wszystkie udziały w przedmiotowej Spółce. Powódka wystąpiła z roszczeniem na podstawie przepisu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., zgodnie z którym pracownikom samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej od dnia 1 stycznia 2001 r. przysługuje przyrost przecięt-nego miesięcznego wynagrodzenia, nie niższy niż 203 zł miesięcznie, w przeliczeniu 3 na pełny wymiar czasu pracy, łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników wynagrodzenia. Jeśli chodzi zaś o 2002 r., to przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia pracownika, łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników wy-nagrodzenia, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy nie może być niższy niż kwota ustalona według wzoru określonego w ustawie. Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Ełku wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r. [...] oddalił powództwo. W ocenie Sądu Rejonowego nawet gdyby założyć, że do pracowników pozwanej spółki prawa handlowego miałby zastosowanie art. 4a powołanej ustawy, to powódka i tak nie uzyskałaby prawa do przyrostu przeciętnego miesięcznego wy-nagrodzenia na tej podstawie, ponieważ zarówno z literalnej, jak i systemowej wy-kładni przepisów ustawy, wynika, iż przyrost wynagrodzenia w 2001 r. dotyczy pra-cowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a więc osób po-zostających w stosunku pracy w tych podmiotach do dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy, tj. do dnia 1 stycznia 2001 r. i pracujących w dalszym ciągu, a przyrost w 2002 r., obok wcześniej wymienionej grupy pracowników, dodatkowo - osób zatrud-nionych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2001 r. Przy rozpoznawaniu apelacji powódki Sąd Okręgowy dostrzegł zagadnienie prawne budzące w jego ocenie poważne wątpliwości, które sprowadzają się do pyta-nia, czy pozwana „P.-M.” Sp. z o.o. - jako zakład opieki zdrowotnej spełniający wa-runki określone w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdro-wotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm. - dalej nazywana w skrócie ustawą o z.o.z.) i udzielający świadczeń zdrowotnych określonych w jej art. 3, utworzony przez jed-nostkę samorządu terytorialnego, w którym samorząd powiatowy (a obecnie Gmina E.) posiada 100 % udziałów, oraz stworzone przez tę Spółkę M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej w E. jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdro-wotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Zdaniem Sądu Okrę-gowego wątpliwości objęte przedstawionym zagadnieniem wynikają z wniosków, do jakich prowadzi interpretacja przepisów regulujących ustrój samodzielnych publicz-nych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Chodzi w szczególności o treść art. 8 ust. 2 ustawy o z.o.z., zgodnie z którym publicznym zakładem opieki zdrowot-nej jest zakład utworzony przez podmioty wskazane w ust. 1 pkt 1 - 3a tego artykułu, a zatem między innymi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast niepu-blicznym zakładem opieki zdrowotnej jest według art. 8 ust. 3 ustawy o z.o.z. zakład utworzony przez instytucje i osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 4 - 9 tego artykułu, w 4 tym przez krajową osobę prawną, do której to kategorii należy przykładowo spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Według Sądu Okręgowego wyodrębnianie niepu-blicznego i publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyłącznie według kryterium formy organizacyjnej, prowadziłoby do uznania, że strona pozwana w przedmiotowej spra-wie jest niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej. Tymczasem zgodnie z art. 1 ustawy o z.o.z. możliwe jest również uznanie danego podmiotu za zakład opieki zdrowotnej ze względu na realizowany przez niego cel i zadania, co z kolei mogłoby prowadzić do zakwalifikowania pozwanej jako zakładu publicznego. Prokurator Prokuratury Krajowej uczestniczący w posiedzeniu Sądu Najwyż-szego wniósł o udzielenie na przedmiotowe pytanie odpowiedzi twierdzącej. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Okręgowy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. za niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może zostać uznany zakład powołany przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w której wyłącznym udziałowcem jest jed-nostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku gmina. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań wła-snych gminy należy ochrona zdrowia. Na szczeblu powiatowym obowiązek wykony-wania zadań w tej sferze wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). W celu wykonywania zadań własnych gmina może tworzyć jednostki organiza-cyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym również wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, polegających na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych po-trzeb ludności w drodze świadczenia powszechnie dostępnych usług, określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 43 ze zm.). Gdyby przyjąć, że zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w powyż-szym rozumieniu jest między innymi ochrona zdrowia mieszkańców gminy, to w świetle art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, znajdującego zastosowanie na pod-stawie normy odsyłającej, należałoby stwierdzić, iż wykonywanie tego zadania od-bywa się w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Wyliczenie 5 tych form jest jednak w powołanym przepisie tylko przykładową egzemplifikacją, na co wskazuje użyty w nim zwrot „w szczególności”. W tym miejscu podkreślenia wy-maga, że zasady wykonywania zadań własnych przez gminę mogą być i są, poza ustawą o gospodarce komunalnej, określone również w innych aktach normatyw-nych. Do takich należy między innymi ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Zgod-nie z jej art. 1 udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia odbywa się w formie organizacyjnie wyodrębnionego zespołu osób i środków majątkowych nazwa-nego zakładem opieki zdrowotnej. Z uwagi na konieczność zachowania systemowej zgodności regulacji odnoszących się do realizowania przez gminę zadań własnych, trzeba stwierdzić, że w odróżnieniu od promocji zdrowia, jego ochrona, zwłaszcza pojmowana jako udzielanie podmiotowo zindywidualizowanych świadczeń zdrowot-nych, sytuuje się poza szerokim zakresem „gospodarczo - komunalnej” działalności gminy, obejmującym w szczególności świadczenie na jednakowych zasadach wszystkim członkom wspólnoty samorządowej usług w dziedzinie zaopatrzenia w wodę, gaz, energię, elektryczną i cieplną, wywóz śmieci czy odprowadzanie ścieków, które to usługi stanowią przedmiot normowania ustawy o gospodarce komunalnej. W tym kontekście normatywnym, na pytanie, czy gminie wolno dla prowadze-nia jej działalności powołać do życia spółkę kapitałową, należy odpowiedzieć twier-dząco. Inną kwestią jest jednak problem, czy gmina może taką spółkę założyć w celu świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia w ramach powołanego następnie zakładu opieki zdrowotnej. O dopuszczalności udzielania świadczeń zdrowotnych przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością wypowiadał się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 22 września 1995 r., III CZP 115/95 (OSNC 1996 nr 1, poz. 6), stwierdzając, że świadczenia zdrowotne wymienione w art. 3 i 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej mogą być również udzielne przez taką spółkę. Orzeczenie to, oparte przede wszystkim na pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 ustawy o z . o. z., skądinąd zmienionym od dnia 5 grudnia 1997 r. (Dz.U. Nr 104, poz. 661), nie odnosi się jednak wprost do problemu analizowanego w niniejszej uchwale i nie będzie dalej uwzględniane. Zagadnienie sformułowane przez Sąd Okręgowy dotyczy bowiem oceny prawnego charakteru zakładu opieki zdrowotnej przez pryzmat art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., a nie ogólniejszej kwestii założenia przez jednostkę samo-rządu terytorialnego spółki kapitałowej w celu świadczenia usług zdrowotnych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej publicznym za-kładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez podmiot wskazany w ust. 1 pkt 6 1-3a omawianego przepisu, a zatem między innymi przez jednostkę samorządu te-rytorialnego. Z kolei niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez instytucje i osoby, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 4-8 ustawy o z.o.z. Usta-lanie typu i zarazem charakteru zakładu opieki zdrowotnej (publiczny albo niepu-bliczny) wyłącznie na podstawie kryterium organizacyjno-prawnej formy podmiotu założycielskiego nie uwzględnia regulacji art. 1 ustawy o z.o.z., w którym nie doko-nuje się takiego rozróżnienia, a jedynie określa cel i zadania, jakie powinien on reali-zować. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia prawnego istotne znacze-nie ma również treść art. 8 ust. 1 a w związku z art. 8 ust. 1 pkt 7 in fine ustawy o z.o.z., zgodnie z którym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może utworzyć zakładu opieki zdrowotnej. Dopuszczenie takiej możliwości prowadziłoby do sytuacji, w której zakład powoływany przez publiczny zakład opieki zdrowotnej uzy-skiwałby status zakładu niepublicznego. Regulacja art. 8 ust. 1a ustawy o z.o.z. ma zatem służyć zapobieganiu praktykom zmierzającym do zmiany prawnego statusu publicznego zakładu opieki zdrowotnej w wyniku określonych przekształceń organi-zacyjno-prawnych. Dla ustalenia znaczenia normy prawnej wysłowionej w tym arty-kule istotna jest zarówno jego redakcja językowa, jak i ratio legis odnoszące się nie tylko do sytuacji wskazanej w omawianym przepisie. Rozciągnięcie zakresu stosowania przedmiotowej normy prawnej na przypadki polegające na zmianie przez jednostkę samorządu terytorialnego organizacyjno-prawnej formy zakładu w następstwie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowot-nej, założenia przez tę jednostkę spółki kapitałowej i powołania nowego zakładu opieki zdrowotnej, pozostaje z punktu widzenia treści art. 4a ustawy z dnia 16 grud-nia 1994 r. dozwolone w razie zastosowania wykładni rozszerzającej. Posłużenie się tą regułą inferencyjną możliwe jest w sytuacji, w której wprawdzie językowy sens przepisu jest jasny, lecz ze względu na przekonywające uzasadnienie aksjologiczne przyjmuje się, że przepis ten formułuje normę o szerszym zakresie zastosowania lub normowania, niż przy wykładni ścisłej. Uznanie niepublicznego statusu zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, po-wołaną przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu świadczenia usług zdro-wotnych, prowadziłoby do możliwości uchylenia się od obowiązku wynikającego z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Wpływałoby to również na prawną ocenę wykonywania zadań z zakresu ochrony i promocji zdrowia przez jednostki samorzą-du terytorialnego. Argumentacja oparta na założeniu, że w przedmiotowym stanie 7 faktycznym usługi zdrowotne świadczy powołany przez spółkę prawa handlowego niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zupełnie niezależny pod względem organiza-cyjno - prawnym od jednostki samorządu terytorialnego, wywoływałaby wątpliwość, czy w tej dziedzinie jednostka ta realizuje obowiązki wynikające z ustawy o samorzą-dzie gminnym lub powiatowym. Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wolą jednostki samorządu teryto-rialnego było dalsze udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale w innej formie organiza-cyjno - prawnej. Znalazło to swoje odzwierciedlenie nie tylko w uchwale Rady Po-wiatu E. [...] z dnia 26 października 2000 r., na podstawie której z dniem 1 listopada 2000 r. postawiono w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowot-nej w E., przy założeniu, że dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych przejmuje „P.-M.” Sp. z o.o. – M. Centrum Zdrowia - Zakładu Opieki Zdrowotnej, ale również w uchwale zgromadzenia wspólników z dnia 3 sierpnia 2000 r., na mocy któ-rej utworzono M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej. W świetle omawia-nych regulacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oświadczeniu woli o powyższej treści złożonemu przez wspólnika nie wolno odmawiać normatywnego znaczenia. W tym kontekście określonej konotacji nabiera sformułowanie „utworzony przez”. W celu ustalenia charakteru zakładu opieki zdrowotnej (publiczny albo niepubliczny) konieczne jest zatem uwzględnienie nie tylko formy organizacyjno-prawnej podmiotu powołującego zakład, ale również faktycznej pozycji podmiotu dominującego, od któ-rego woli zależy utworzenie zakładu. Pojęcie podmiotu dominującego, a dokładniej spółki czy jednostki dominującej znane jest w języku aktów prawnych i pojawia się najczęściej w kontekście ustalania kapitałowych powiązań określonego podmiotu gospodarczego z innymi podmiotami, w celu ochrony interesu publicznego lub pry-watnego wyrażającej się chociażby w ustanawianiu zakazów dokonywania określo-nych czynności prawnych. W świetle regulacji art. 8 ust. 1a ustawy o z.o.z. w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. aspekt ten nie może zostać pominięty. W przedmiotowym stanie faktycznym podmiotem dominującym względem spółki P.-M. Sp. z o.o. i pośrednio względem M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej w E. jest jednostka samorządu terytorialnego. Oznacza to konieczność potwierdzenia publicznego charakteru zakładu opieki zdrowotnej powołanego przez spółkę, której założycielem i jedynym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego. Taka wykładnia interpretowanych przepisów ustawy o z.o.z. zgodna jest rów-nież z ustawodawczą praktyką w zakresie możliwości powoływania przez jednostki 8 samorządu terytorialnego dla celu świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia innych podmiotów aniżeli publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Warto bowiem przy-pomnieć, że koncepcje umożliwienia wykonywania jednostkom samorządu terytorial-nego zadań z tego zakresu w formie tzw. spółek prawa handlowego typu „non profit” lub spółek użyteczności publicznej były i są zgłaszane, lecz nie zostały jednak - jak dotychczas - urzeczywistnione. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w świetle art. 4a ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przed-siębiorców spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, która została utworzona przez powiatową jednostkę samorządu terytorialnego i w ramach wyodrębnionego zakładu opieki zdrowotnej prowadzi działalność polegającą na udzielaniu świadczeń zdro-wotnych i promocji zdrowia, należy kwalifikować jako publiczny samodzielny zakład opieki zdrowotnej. Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści przyto-czonej w sentencji. ========================================