III CZP 58/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: Prezes SN W. Sutkowski. Sędziowie SN: G. Bieniek (sprawozdawca), H. Ciepła, K. Kołakowski, W. Łysakowski, Z. Marmaj, K. Piasecki.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, W. Bryndy, po rozpoznaniu wniosków Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 27 maja 1988 r. i z dnia 28 grudnia 1988 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania prawne:"1. Czy art. 160 k.p.a. stwarza samodzielną, odmienną od art. 417 k.c. podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa, w rozumieniu art. 421 k.c., odsyłając jedynie do ogólnych przepisów kodeksu cywilnego o świadczeniu odszkodowawczym, czy też statuuje tę odpowiedzialność, odsyłając do ogólnych podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa zawartych w art. 417-419 (z wyłączeniem art. 418 k.c.)?2. Czy podstawą odpowiedzialności za szkody, które poniosła strona na skutek wydania decyzji administracyjnej dotkniętej wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego albo wskutek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia tego postępowania (art. 153 § 1 k.p.a.) - jest art. 418 czy też art. 417 k.c.?"podjął następującą uchwałę:1. Artykuł 160 § 1 k.p.a. stanowi wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą strona poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. 2. Podstawę odpowiedzialności za szkody, jakie poniosła strona na skutek wydania decyzji administracyjnej dotkniętej wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego albo wskutek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 153 § 1 k.p.a.), stanowi art. 417 k.c. Uzasadnienie faktyczneI. Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.) wprowadziła - oprócz ustrojowych i proceduralnych zmian prawa administracyjnego - istotne zmiany w uregulowaniu majątkowej odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych. Do tego czasu odpowiedzialność ta była regulowana przede wszystkim w art. 417-420 k.c., przy czym zasady wyrażone w tych postanowieniach nie znajdowały zastosowania wówczas, gdy odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariuszy państwowych regulują przepisy szczególne (art. 421 k.c.). Aczkolwiek literalne brzmienie kodeksu cywilnego w tej kwestii nie zmieniło się, to jednak ich wykładnia i stosowanie uległo daleko idącej ewolucji, której swoistym podsumowaniem stały się wytyczne wymiaru sprawiedliwości i praktyki sądowej z dnia 15 lutego 1971 r. III CZP 33/70 (OSNCP 1971, z. 4, poz. 59). Stwierdzono w nich m.in., że art. 417-420 k.c. stanowią pewną całość normatywną zawierającą kompleksowe, jednolite unormowanie odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych, przy czym art. 417 normuje przesłanki ogólne tej odpowiedzialności, natomiast art. 418 i 419 normują jej przypadki szczególne, stanowią więc w stosunku do art. 417 lex specialis.Wskazana wyżej ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. zmieniła w istotny sposób przede wszystkim zakres stosowania art. 418 k.c. Trudności związane z udowodnieniem przesłanek odpowiedzialności przewidzianych w tym przepisie powodowały, że uzyskanie odszkodowania w wielu przypadkach nie było możliwe. Z tego też względu wyroki zasądzające od Skarbu Państwa odszkodowanie na podstawie art. 418 k.c. nie były zbyt częste. Potrzeba uregulowania w nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody związane z działaniem administracji zrodziła się z konieczności swoistego "odblokowania" art. 418 k.c., co podkreślono zarówno w nauce prawa cywilnego, jak i administracyjnego. Ta konstatacja nie może być obojętna przy udzielaniu odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne.II. W noweli kodeksu postępowania administracyjnego zagadnieniom odpowiedzialności za szkodę poświęcono cztery następujące przepisy:1) art. 153 k.p.a., w którym uregulowano odszkodowawcze skutki wydania ostatecznej decyzji dotkniętej wadami warunkującymi wznowienie postępowania administracyjnego lub też uchylenie takiej decyzji, w wyniku wznowienia postępowania (ale tylko przez nadrzędny organ administracyjny, a nie przez Naczelny Sąd Administracyjny; w tym ostatnim przypadku wchodzi bowiem w rachubę odpowiedzialność z art. 215 k.p.a.). Roszczenie odszkodowawcze przysługuje tu stronie "w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego", a do rozpoznania sprawy właściwe są sądy cywilne;2) art. 160 k.p.a. dotyczący odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. (okoliczności powodujące nieważność decyzji) albo też stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Odszkodowanie obejmuje tu tylko rekompensatę "rzeczywistej szkody", przy czym "do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyjątkiem art. 418 tego kodeksu" (art. 160 § 2 k.p.a.). Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji państwowej (...) może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.);3) art. 215 k.p.a. odnoszący się do naprawienia szkody wywołanej wydaniem, uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie, gdy sąd ten:a) uchylił zaskarżoną decyzję, a organ administracji państwowej, rozpatrując sprawę ponownie, umorzył postępowanie,b) stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1 albo stwierdzi, w myśl art. 158 § 2, że decyzja uzyskana została z naruszeniem art. 156 § 1.Zgodnie z art. 215 § 5 k.p.a. "do odszkodowania tego stosuje się odpowiednio przepisy art. 160 § 2 i 5 k.p.a.";4) art. 161 k.p.a. dotyczący odpowiedzialności za szkodę spowodowaną uchyleniem lub zmianą ostatecznej decyzji - nie obarczonej żadnymi wadliwościami - przez naczelny organ administracji państwowej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Według art. 161 § 5 k.p.a. "do odszkodowania tego stosuje się odpowiednio przepisy art. 160 § 2 i 5 k.p.a.".Treść powyższych unormowań pozwala wstępnie sformułować dwa wnioski: po pierwsze, przepisy o odpowiedzialności odszkodowawczej w kodeksie postępowania administracyjnego tworzą w istocie dwa podstawowe reżimy. Pierwszy objęty jest przepisem art. 153 k.p.a., drugi - art. 160 i 215 k.p.a. Wprawdzie art. 161 przewiduje także odpowiedzialność odszkodowawczą, lecz dotyczy on decyzji legalnych, które ze względu na szczególne okoliczności, a nie ze względu na sprzeczność z prawem zostają zmienione lub uchylone. Z tego też względu nie zachodzi potrzeba podejmowania problematyki związanej z tym przepisem. Po wtóre, przyjęte rozwiązania prawne i sposób ich normatywnego ujęcia nasuwają daleko idące wątpliwości oraz zastrzeżenia. Trudno przykładowo znaleźć racjonalne uzasadnienie dla przyjętego zróżnicowania zakresu odszkodowania, jakiego może żądać strona, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji dotkniętej wadami warunkującymi wznowienie postępowania administracyjnego lub też uchylenia takiej decyzji (pełne odszkodowanie), oraz strona, która poniosła szkodę spowodowaną wydaniem decyzji w okolicznościach skutkujących jej nieważność lub też stwierdzeniem nieważności takiej decyzji (odszkodowanie ograniczone do rzeczywistej szkody). Podobnie nie można uznać za prawidłowe sformułowania odesłania zawartego w art. 160 § 2 k.p.a. "do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyjątkiem art. 416 tego kodeksu", skoro ten ostatni przepis nie dotyczy odszkodowania. Te i inne mankamenty w omawianych przepisach utrudniają w istotny sposób właściwe ustalenie myśli przewodniej w nich zawartej.III. Odpowiedzialność uregulowana w art. 160 k.p.a. obejmuje następujące przypadki:1) wyrządzenie szkody decyzją mającą wady wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., tj. naruszenie przepisów o właściwości; wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo w sprawie poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną; skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną; wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania, przy czym niewykonalność ma charakter trwały: sytuacja, gdy wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą; wydanie decyzji zawierającej wady, które powodują jej nieważność z mocy prawa (art. 160 § 1 zd. 1 k.p.a.);2) wyrządzenie szkody stwierdzeniem nieważności decyzji przez organ odwoławczy z przyczyn wyżej wskazanych (art. 160 § 1 zd. 1 k.p.a.). W tych sytuacjach, strona, która poniosła szkodę, ma roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za wydanie decyzji dotkniętej nieważnością. Zgodnie z art. 160 § 2 k.p.a. "do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu". Na tle tego odesłania zrodziły się istotne kontrowersje interpretacyjne. Ich istota sprowadza się do właściwego "odczytania" odesłania zawartego w art. 160 § 2 k.p.a., a w szczególności, czy art. 160 § 2 k.p.a. odsyła do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących odszkodowania, czy też chodzi o odesłanie do zasad odpowiedzialności i przepisów o odszkodowaniu.Oba te kierunki wykładni art. 160 § 2 k.p.a. znalazły wyraz zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie. W wyroku z dnia 16 września 1985 r. IV CR 290/85 (OSPiKA 1988, z. 2, poz. 30) Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 160 § 1 k.p.a. przyznający stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa. Zawarte w § 2 art. 160 k.p.a. odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego nie dotyczy art. 417 k.c., a zatem strona dochodząca wymienionego roszczenia nie musi wykazywać winy funkcjonariuszy Skarbu Państwa w rozumieniu art. 415 k.c.Dla uzasadnienia tego poglądu Sąd Najwyższy odwołał się przede wszystkim do wykładni gramatycznej art. 160 § 1 k.p.a. Powstanie tej odpowiedzialności w rozumieniu tego przepisu jest uwarunkowane zdarzeniem w postaci wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tak ukształtowana odpowiedzialność czyni zbędnym stosowanie art. 417 k.c. Odesłanie z § 2 art. 160 k.p.a. do przepisów kodeksu cywilnego dotyczy stosowania przepisów tego kodeksu normujących odszkodowanie, w kwestiach nie unormowanych w art. 160 k.p.a. Przykładowo można wymienić art. 361 § 1 k.c. i art. 362 k.c. Artykuł 160 k.p.a. bowiem nie reguluje samodzielnie związku przyczynowego, a zatem w wyniku zawartego w § 2 art. 160 odesłania do przepisów kodeksu cywilnego strona dochodząca szkody na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. będzie musiała wykazać, że szkoda ta pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wydaniem przez organ administracji decyzji dotkniętej nieważnością.Odmienne stanowisko zajął natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 maja 1985 r. II CR 121/85 (OSNCP 1986, z. 4, poz. 53), w którym wyrażono pogląd, że art. 160 k.p.a. stanowiąc, iż stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, przysługuje roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, odsyła jednocześnie - jeżeli chodzi o odszkodowanie - do przepisów kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu. To odesłanie do kodeksu cywilnego rozumieć należy jako odesłanie do art. 417 k.c. normującego odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, przy czym stosownie do art. 160 § 1 k.p.a. stwierdzenie przez organ administracyjny nieważności decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.) lub że decyzja wydana została z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) przesądza o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.Ta rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego znajduje także odbicie w doktrynie, w której jednak przeważa pogląd opowiadający się za pierwszym stanowiskiem. Prezentowany też jest pogląd, że od strony praktycznej oba rozwiązania prowadzą do identycznych rezultatów. Jeśli bowiem przyjąć koncepcję odesłania do art. 417 k.c., to przy obecnym kierunku interpretacji tego przepisu wykorzystującym pojęcie winy anonimowej, wydanie wadliwej decyzji zawsze przesądzałoby o spełnieniu przesłanki winy funkcjonariusza; stąd podobieństwo praktycznych rezultatów z koncepcją zakładającą, iż art. 160 k.p.a stanowi samodzielną podstawę odpowiedzialności. W pierwszej kolejności należy odnieść się do tego ostatniego poglądu. Gdyby bowiem go podzielić, to rozważanie problematyki przedstawionej w pytaniu prawnym dotyczącym art. 160 k.p.a. miałoby wyłącznie walor teoretyczny. Z takim zapatrywaniem trudno się zgodzić. Należy przecież zwrócić uwagę na to, że jeśli przyjmie się, iż art. 160 § 2 k.p.a. zawiera odesłanie do art. 417 § 1 k.c., to konieczne jest badanie, czy organ administracyjny zawinił okoliczności powodujące nieważność decyzji. Konstrukcja winy anonimowej niewątpliwie ułatwia poszkodowanemu udowodnienie przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa, ale przecież nie oznacza ona odpowiedzialności za wszelką szkodę pozostającą w związku z działaniami funkcjonariusza. Bez trudu bowiem można wskazać sytuację, w której funkcjonariusz państwowy, który wydał nieważną decyzję, nie dopuścił się winy (np. z powodu usprawiedliwionego błędu). Natomiast jeśli przyjmuje się, że art. 160 k.p.a. zawiera samodzielną odmienną od art. 417 k.c. podstawę odpowiedzialności, to Skarb Państwa odpowiada z mocy art. 160 k.p.a. niezależnie od zawinienia funkcjonariusza. Wydaje się zatem, że praktyczny rezultat przyjęcia pierwszej lub drugiej koncepcji będzie odmienny. Z tego też względu rozważanie istoty konstrukcji prawnej przyjętej w art. 160 k.p.a. ma walory teoretyczne i praktyczne.1. Punktem wyjścia tych rozważań musi być niewątpliwe stwierdzenie, że treść art. 160 § 1 i 2 k.p.a. różni się istotnie od art. 153 § 1 k.p.a. Chodzi przy tym o treść z pominięciem normy odsyłającej. Artykuł 153 § 1 k.p.a. stanowi w tej części: "Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 145 § 1 albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, służy roszczenie o odszkodowanie (...)". Natomiast art. 160 § 1 stanowi: "Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie".Różnica sprowadza się - na pierwszy rzut oka - do tego, iż: po pierwsze, w art. 160 § 1 nie tylko przyznano stronie roszczenie o odszkodowanie do "rzeczywistej szkody", po wtóre, w art. 160 § 1 zamieszczono okoliczność ekskulpującą Skarb Państwa od odpowiedzialności (...), chyba że ponosi ona (strona) winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Można dopatrywać się w tych "dodatkowych" sformułowaniach modyfikacji stosownych przepisów kodeksu cywilnego, lecz - jak się okazuje - takie twierdzenie da się obronić tylko w odniesieniu do ograniczenia odszkodowania do "rzeczywistej szkody". Nie jest to zaś możliwe w odniesieniu do sformułowania w art. 160 § 1 k.p.a. okoliczności ekskulpującej. Należy przecież zwrócić uwagę na to, że przy przyjęciu tezy, iż odpowiedzialność za decyzje nieważne opiera się na podstawie art. 160 k.p.a. w związku z art. 417 § 1 k.c., to zbędne byłoby wymienienie w art. 160 k.p.a. przyczyn zwalniających od odpowiedzialności. Przecież na gruncie art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność Skarbu Państwa jest wyłączona, gdy nie zostanie wykazana wina po stronie funkcjonariusza państwowego. Innymi słowy, przy zasadzie winy (a taką przyjęto w art. 417 § 1 k.c.) jej brak po stronie funkcjonariusza wystarcza do uwolnienia się od odpowiedzialności. Tymczasem na tle art. 160 § 1 k.p.a wykazanie braku winy funkcjonariusza lub organu administracji państwowej nie wystarcza do zwolnienia się od odpowiedzialności. Wskazuje to, że istnieje dysharmonia między art. 160 § 1 k.p.a. a art. 417 § 1 k.c. Artykuł 160 § 1 k.p.a. nie zawiera - co charakterystyczne - wzmianki o winie funkcjonariusza (organu) jako przesłance odpowiedzialności, lecz mówi o winie innych osób w kontekście okoliczności zwalniających od odpowiedzialności. Nie można przy tym przyjąć, aby w art. 160 k.p.a. wprowadzono domniemanie winy funkcjonariusza (organu) administracji państwowej. Gdyby tak było, to art. 160 § 1 k.p.a. musiałby przybrać postać podobną do art. 427, 429 lub 471 k.c. Wreszcie należy zwrócić uwagę i na to, że przy odpowiedzialności na zasadzie winy ustawodawca nie wylicza w zasadzie przyczyn ekskulpujących (z wyjątkiem sytuacji, w których występuje wzruszalne domniemanie winy, np. art. 427, 429 k.c.), gdyż taką przyczyną będzie zawsze wykazanie braku winy. Natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca, odchodząc od zasady winy, wprowadza surowszą odpowiedzialność za sam skutek, to wówczas określa ściśle okoliczności wyłączające taką odpowiedzialność.Wychodząc z tych założeń stwierdzić należy, że okoliczności zwalniające Skarb Państwa od odpowiedzialności na podstawie art. 417 § 1 k.c. różnią się istotnie od wymienionych w art. 160 k.p.a. W pierwszym przypadku są to okoliczności charakterystyczne dla zasady winy, drugim zaś przyczyny te wykazują cechy wspólne z okolicznościami zwalniającymi od odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Prowadzi to zatem do wniosku, że za wydanie decyzji nieważnej Skarb Państwa odpowiada niezależnie od zawinienia funkcjonariusza (organu) administracji państwowej. Od odpowiedzialności tej Skarb Państwa może się uwolnić przez wykazanie, że poszkodowany lub inna strona postępowania administracyjnego zawiniła okoliczności powodujące nieważność decyzji. Taka odpowiedzialność Skarbu Państwa wynika z art. 160 § 1 k.p.a., jako samodzielnej podstawy odpowiedzialności.2. Artykuł 160 k.p.a. jako samodzielna podstawa odpowiedzialności określa, kto i za co odpowiada. Formułuje przesłanki tej odpowiedzialności. Źródłem szkody jest decyzja nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. lub decyzja stwierdzająca nieważność. W przepisie tym mówi się także o szkodzie, aczkolwiek przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie określają tego pojęcia, dlatego też konieczne jest - w tym zakresie - odniesienie do przepisów kodeksu cywilnego. Również co do pojęcia związku przyczynowego niezbędne będzie sięgnięcie do przepisów kodeksu cywilnego. W przepisie tym wskazano natomiast na przyczyny wyłączające odpowiedzialność (chyba, że strona ponosi winę za powstanie okoliczności wymienionych w art. 160 § 1 k.p.a), oznaczono zakres odszkodowania ("rzeczywista szkoda"), określono ponadto tryb dochodzenia roszczeń (art. 160 § 4 i 5 k.p.a.) oraz przedawnienie roszczeń odszkodowawczych (art. 160 § 6 k.p.a.). Jeśli taki jest zakres uregulowania art. 160 k.p.a., to odrzucając tezę o jego samodzielności należałoby konsekwentnie uznać, że jest to przepis jedynie proklamujący odpowiedzialność Państwa, zaś przesłanki tej odpowiedzialności uregulowane są w kodeksie cywilnym. Wówczas już nie można logicznie wyjaśnić znaczenia zawartego w art. 160 § 1 k.p.a. zapisu o winie strony poszkodowanej jako przesłance egzoneracyjnej.3. Istnieje wyraźna różnica między odesłaniem do przepisów kodeksu cywilnego w art. 153 § 1 a w art. 160 § 2 k.p.a. W pierwszym "stronie (...) służy roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego", w drugim "do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu". Powstaje zatem pytanie, na czym miałaby polegać różnica między tymi odesłaniami, jeśli przyjąć, że art. 160 § 2 k.p.a. także odsyła do podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej określonych w kodeksie cywilnym, a więc do zasad tej odpowiedzialności. Wydaje się, że taka interpretacja art. 153 § 1 i art. 160 § 2 k.p.a., która w istocie przechodzi do porządku nad różnicą w ich treści i prowadzi do wniosku, że w obu przypadkach chodzi o to samo, nie jest możliwa do zaakceptowania.4. Jest bezsporne, że sformułowanie art. 160 § 2 k.p.a. jest wysoce niedoskonałe, a w szczególności zawarte w nim wyłączenie art. 418 k.c. Można oczywiście twierdzić, że gdyby ustawodawca uznawał art. 160 k.p.a. za lex specialis w rozumieniu art. 421 k.c., to powinien wyłączyć stosowanie nie tylko art. 418, lecz również 417 k.c., albo też nie wyłączać żadnego z tych przepisów. Skoro zaś wyłączył tylko art. 418 k.c., to możliwe i uzasadnione jest sięgnięcie do art. 417 § 1 k.c.Możliwe jest tu jednak inne rozumowanie. Ustawodawca wyłączył zastosowanie art. 418 k.c. dlatego, że przy braku szczególnej regulacji w kodeksie postępowania administracyjnego sięgano do art. 418 k.c. jako materialnej podstawy orzekania za szkody spowodowane wydaniem sprzecznych z prawem decyzji.5. Za przyjęciem tezy, że art. 160 k.p.a. stanowi samoistną podstawę odpowiedzialności, przemawiają także argumenty płynące z wykładni systemowej. W art. 161 k.p.a. uregulowano kwestię odpowiedzialności za tzw. szkody legalne. Jest oczywiste, że do dochodzenia odszkodowania za tego rodzaju szkody nie może być stosowany art. 417 § 1 k.c. Tymczasem zgodnie z art. 161 § 5 k.p.a. "do odszkodowania tego stosuje się odpowiednio przepisy art. 160 § 2 i 5", a więc miałby zastosowanie także art. 417 § 1 k.c. przy założeniu, iż art. 160 § 2 k.p.a. odsyła do art. 417 § 1 k.c.Reasumując, przytoczone argumenty uzasadniają przyjęcie poglądu, że art. 160 § 1 k.p.a. stanowi wyłączną podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę, którą strona poniosła na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Za szkodę wyrządzoną wydaniem takiej decyzji Skarb Państwa odpowiada niezależnie od winy funkcjonariusza (organu) administracji państwowej. Od odpowiedzialności tej Skarb Państwa może się zwolnić przez wykazanie, że poszkodowany lub inna strona postępowania administracyjnego zawiniła okoliczności powodujące nieważność decyzji.IV. Artykuł 153 § 1 k.p.a. zakłada, że szkoda powinna powstać albo na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.), albo wskutek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powstanie szkody w tej sytuacji rodzi roszczenie o odszkodowanie "w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego". Ta formuła odesłania do przepisów kodeksu cywilnego stała się źródłem rozbieżności w jej interpretacji.Można prezentować pogląd, że art. 153 § 1 k.p.a. nie tworzy samodzielnej podstawy roszczenia odszkodowawczego, lecz odsyła wprost do przepisów kodeksu cywilnego. Nie jest on zatem przepisem szczególnym w rozumieniu art. 421 k.c. Ponieważ w przypadku określonym w art. 153 § 1 k.p.a. źródłem szkody jest zawsze decyzja administracyjna, przeto podstawą odpowiedzialności jest art. 418 k.c. wraz z wszystkimi ograniczeniami z niego wynikającymi (kwalifikowane stwierdzenie bezprawności i winy funkcjonariusza). Odesłanie do przepisów kodeksu cywilnego oznacza też, że stronie poszkodowanej będzie przysługiwać pełne odszkodowanie, obejmujące damnum emergens, jak też lucrum cessans.Jakie praktyczne konsekwencje wynikają z przyjęcia tego poglądu? Jeśli uznać, że podstawą odpowiedzialności w tym przypadku jest art. 418 k.c, to strona może dochodzić odszkodowania tylko wtedy, gdy nastąpi kwalifikowane stwierdzenie bezprawności i winy funkcjonariusza. Gdy zatem zważyć na przyczyny wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 k.p.a., to okazuje się, że nie wszystkie przypadki wznowienia postępowania prowadzące do uchylenia decyzji (stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a.) będą stanowiły podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym. Na przykład, jeżeli prawomocne orzeczenie sądowe zostanie uchylone w wyniku uwzględnienia rewizji nadzwyczajnej, a decyzja była wydana na podstawie tego orzeczenia, to wprawdzie istnieje podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.), jednakże nie będzie można przypisać winy pracownikowi organu administracyjnego, gdyż nie jest on powołany do wiążącej oceny legalności orzeczeń sądowych. W rezultacie można przyjąć, że strona poszkodowana może wystąpić z roszczeniem odszkodowawczym w sytuacji określonej w art. 153 § 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy wada decyzji uzasadniająca wznowienie postępowania będzie obciążała organ administracji państwowej w tym sensie, iż będzie przez ten organ zawiniona. Mogłoby to uzasadniać wniosek, że art. 153 k.p.a. w istocie nic nie zmienił w sferze szkód i odpowiedzialności za decyzje dotknięte poważnymi wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a., a jeśli tak, to rodzi się pytanie o celowość wprowadzenia art. 153 k.p.a.Wychodząc z tych przesłanek pojawił się w doktrynie pogląd, który zakłada, iż odesłanie zawarte w art. 153 § 1 k.p.a., a wyrażone w sformułowaniu "w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego" oznacza odesłanie do art. 417 § 1 k.c. Jakie argumenty przytacza się dla uzasadnienia tego stanowiska?Po pierwsze wskazuje się, że art. 153 § 1 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy odpowiedzialności, gdyż nie zawiera pełnego katalogu przesłanek powstania obowiązku odszkodowawczego. Jednakże art. 153 § 1 k.p.a. zawiera nową przesłankę odpowiedzialności Skarbu Państwa za funkcjonariuszy państwowych, a mianowicie, iż chodzi o wydanie decyzji z naruszeniem prawa w sposób określony w art. 145 § 1 k.p.a., przy czym wadliwość ta może być stwierdzona w postaci decyzji uchylającej ową wadliwą decyzję w postępowaniu o wznowienie lub w postaci decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa - zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. W art. 418 k.c. źródłem szkody jest zachowanie się funkcjonariusza ("szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia"), natomiast art. 153 § 1 k.p.a. normuje następstwo odszkodowawcze decyzji dotkniętej określonymi wadami, czyli akcent położony jest na wadliwość samej decyzji. Oznacza to, że w art. 418 k.c. związek przyczynowy łączy zawinione zachowanie się konkretnego funkcjonariusza z powstałą szkodą, natomiast w art. 153 k.p.a. związek ów występuje między wydaniem decyzji z naruszeniem prawa w sposób określony w art. 145 § 1 k.p.a. albo uchyleniem takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania a wynikłą szkodą. Istnieje zatem dysharmonia między art. 418 k.c. a 153 k.p.a.Po drugie, na odpowiedzialność uregulowaną w art. 153 k.p.a. należy spojrzeć z punktu widzenia przyczyn uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego. Przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 wiąże się ze zdarzeniami karnymi, inne (będące w większości) nie mają takiego charakteru. Praktycznie odpowiedzialność za szkody wyrządzone decyzjami o wadliwościach określonych w art. 145 § 1 k.p.a. ograniczałaby się - na gruncie art. 418 k.c. - do przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Pozostałe przesłanki, stanowiące przeważającą część przyczyn wznowienia postępowania, czyniłyby martwą odpowiedzialność opartą na podstawie art. 418 k.c.Po trzecie, art. 153 k.p.a. dotyczy odpowiedzialności za decyzje formalnie wadliwe, a więc takie, które nie "podpadają" pod pojęcie "orzeczenia lub zarządzenia" w rozumieniu art. 418 k.c. Jak to bowiem stwierdził Sąd Najwyższy w wytycznych z dnia 15 lutego 1971 r. III CZP 33/70 (OSNCP 1971, z. 4, poz. 59), przez "orzeczenie lub zarządzenie" należy rozumieć akty organów państwowych wydane przy zachowaniu określonej procedury, z zachowaniem toku postępowania, możliwości odwołania się do wyższej instancji itp. Tymczasem - co jest niewątpliwe - w art. 153 § 1 k.p.a. chodzi o decyzje formalnie wadliwe.W rezultacie - według tego poglądu - art. 418 k.c. nie ma zastosowania do decyzji wydanych z naruszeniem prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1-4 k.p.a., natomiast podstawę ewentualnych roszczeń powinien stanowić art. 417 § 1 k.c. Gdy zaś chodzi o wadliwości określone w art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a., to mają one charakter okoliczności powstałych już po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy przez organ administracji. W tej sytuacji trudno mówić o zawinieniu tychże wadliwości przez organ i o ewentualnej odpowiedzialności Skarbu Państwa na podstawie art. 418 § 1 k.c.Jakie praktyczne wnioski wynikają z przyjęcia tego poglądu? Jest niewątpliwe, że "przejście" z art. 418 na 417 k.c. przy odesłaniu zawartym w art. 153 k.p.a. oznacza rozszerzanie zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa na wadliwe decyzje określone w art. 153 § 1 k.p.a. Chodzi o złagodzenie trudnych do wykazania przesłanek odpowiedzialności z art. 418 k.c. Wszakże i przy tej koncepcji nie będzie z reguły możliwe dochodzenie odszkodowania przy wadliwościach określonych w art. 145 § 1 pkt 5, 7 i 8 k.p.a., gdyż trudno tu mówić o zawinieniu organu administracji państwowej, nawet w rozumieniu art. 417 k.c.Dostrzegając słabości tej koncepcji trzeci pogląd prezentuje stanowisko najdalej idące. Wskazuje się bowiem, że hipoteza art. 153 § 1 k.p.a. obejmuje nie tylko decyzje wadliwe, lecz również decyzje niewadliwe (uchylające decyzję pierwszą), a w tej sytuacji przypisanie winy organowi administracyjnemu w rozumieniu art. 418 k.c. bądź 417 k.c. nie jest w ogóle możliwe. W rezultacie twierdzi się, że art. 153 § 1 k.p.a. reguluje podstawy odpowiedzialności w sposób autonomiczny, określając wszystkie elementy hipotezy, odesłanie zaś z art. 153 § 1 k.p.a. wyrażone w sformułowaniu "służy roszczenie odszkodowawcze w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego", oznacza odesłanie tylko do dyspozycji, a więc do zakresu i treści roszczenia odszkodowawczego. Zwraca się uwagę na to, że wyraz "zasady" jest wieloznaczny, a w każdym razie nie oznacza podstawy odpowiedzialności i nie musi także oznaczać elementu tej podstawy rozstrzygającego o tym, czy odpowiedzialność oparta jest na winie, ryzyku lub zasadach współżycia społecznego. Chodzi więc o zasady, według których określa się byt roszczenia odszkodowawczego, jego zakres i treść, wymagalność itp.Praktycznie, przyjęcie tej koncepcji oznaczałoby, że Skarb Państwa ponosiłby odpowiedzialność odszkodowawczą w każdej sytuacji, gdy strona poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podstawę prawną tej odpowiedzialności stanowiłby art. 153 § 1 k.p.a., który - na co należy zwrócić uwagę - nie przewiduje żadnych okoliczności ekskulpujących. Ta ujęta odpowiedzialność byłaby w istocie odpowiedzialnością za skutek. Przy ocenie tych koncepcji należy wstępnie zauważyć, że odpowiedzialność majątkowa Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy administracji znajduje swą podstawę w prawie obywateli do administracji działającej w sposób nie naruszający prawa. Już z tego wynika, że ryzyko naruszeń prawa w tym zakresie powinno spoczywać na samym aparacie administracji, nie zaś na funkcjonariuszu lub poszkodowanym obywatelu. To generalne założenie nie może być obojętne przy poszukiwaniu właściwego kierunku wykładni art. 153 § 1 k.p.a., wszakże kierunek ten nie może doprowadzić - w imię ochrony interesów poszkodowanego - do rezultatów sprzecznych z treścią samego przepisu. Z tego też względu nie sposób podzielić poglądu dopatrującego się w art. 153 § 1 k.p.a. samodzielnej, autonomicznej podstawy odpowiedzialności. Odesłanie zawarte w art. 153 § 1 k.p.a., że "stronie (...) służy roszczenie o odszkodowanie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach kodeksu cywilnego", nie może oznaczać nic innego, jak odesłanie do przepisów księgi III kodeksu cywilnego. W szczególności pojęcie "zasad" odpowiedzialności jest uregulowane w doktrynie prawa cywilnego oraz orzecznictwie i oznacza zasadę usprawiedliwiającą odpowiedzialność związaną z naprawieniem szkody. Jeśli tak, to nie można doszukiwać się w tym pojęciu użytym przez ustawodawcę innych, bliżej nie określonych znaczeń. Sformułowanie przyjęte w art. 153 § 1 k.p.a. oznacza, że strona, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. albo uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, może dochodzić odszkodowania w takim zakresie i na takich zasadach, jakie przewidują przepisy kodeksu cywilnego. Według zaś tych przepisów - jeśli chodzi o zasady odpowiedzialności - w rachubę mogą wejść art. 417-420 k.c., a gdy chodzi o zakres odpowiedzialności - to art. 361-363 oraz 444-449 k.c. Z samego zatem odesłania art. 153 § 1 k.p.a. do zasad odpowiedzialności określonych w kodeksie cywilnym nie wynika, aby jako podstawa odpowiedzialności wchodził w rachubę wyłącznie art. 418 k.c. (należy bowiem odrzucić możliwość, aby podstawę odpowiedzialności mógł stanowić art. 418 k.c. i 417 k.c. lub kumulatywne stosowanie obu przepisów, z tego względu, że nie sposób ustalić jednoznacznych kryteriów, które miałyby decydować - na tle stanów objętych hipotezą art. 153 § 1 k.p.a. - o tym, kiedy znajdzie zastosowanie art. 417, a kiedy 418 k.c.). Za tym, że na tle art. 153 § 1 k.p.a. podstawą roszczeń odszkodowawczych jest art. 418 k.c., przemawiają dwa zasadnicze argumenty: po pierwsze, literalne zestawienie art. 153 § 1 k.p.a. z art. 160 § 2, art. 161 § 5 i art. 215 § 1 k.p.a., które stanowią, że do odszkodowania stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 k.c., a takiego wyłączenia nie zawiera art. 153 § 1 k.p.a.; po wtóre, skoro w świetle art. 153 § 1 k.p.a. źródłem szkody jest decyzja administracyjna, przeto podstawą odpowiedzialności jest art. 418 k.c., którego zakres przedmiotowy obejmuje orzeczenia lub zarządzenia, a więc również decyzje administracyjne. Znaczenie tych argumentów traci jednak wiele, jeśli zważyć na następujące okoliczności.Po pierwsze, nie można przywiązywać decydującego znaczenia do tego, iż w art. 153 k.p.a., w przeciwieństwie do art. 160, 215 i 161 k.p.a., nie wyłączono wyraźnie zastosowania art. 418 k.c., jeśli zważyć, że wyłączenie art. 418 k.c. w art. 161 k.p.a. jest zupełnie niezrozumiałe. Ten ostatni przepis dotyczy przecież odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną uchyleniem ostatniej decyzji nie dotkniętej żadnymi wadami (tzn. decyzji zgodnej z prawem). Wobec zgodnego stanowiska co do odrębności art. 161 k.p.a. od art. 417-421 k.c., trudno logicznie wyjaśnić sens wyłączenia art. 418 k.c. w art. 161 § 5 k.p.a.Po wtóre, przesłanką roszczenia odszkodowawczego określonego w art. 153 § 1 k.p.a. jest wydanie decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. Wynika z tego, że aby dochodzić roszczenia odszkodowawczego z art. 153 § 1 k.p.a., strona musi wykazać albo istnienie decyzji uchylającej decyzję wadliwą w wyniku wznowienia postępowania, albo istnienie decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Uzasadnia to zapatrywanie, że art. 153 § 1 k.p.a. zawiera nową przesłankę odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną decyzją dotkniętą wadami warunkującymi wznowienie postępowania. Przesłankę tę można określić jako: wydanie decyzji z naruszeniem prawa w sposób określony w przepisie art. 145 § 1 k.p.a., przy czym udowodnienie spełnienia się tej przesłanki może nastąpić albo przez wykazanie, iż wadliwa decyzja została uchylona w wyniku wznowienia postępowania albo iż istnieje decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Jeżeli zatem przyjąć, że art. 153 § 1 k.p.a. odsyła do art. 418 k.c., to Skarb Państwa ponosiłby odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną na skutek wydania decyzji z naruszeniem prawa w sposób określony w art. 145 § 1 k.p.a. albo na skutek uchylenia takiej decyzji, gdy spełnione zostaną przesłanki z art. 418 k.c., a ponadto nastąpi uchylenie lub stwierdzenie bezprawności takiej decyzji. Wynika z tego następujący wniosek: samo uchylenie wadliwej decyzji lub stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa bez kwalifikowanego stwierdzenia winy funkcjonariusza, nie kreowałoby obowiązku odszkodowawczego po stronie Skarbu Państwa; i odwrotnie, samo stwierdzenie winy funkcjonariusza jednym ze sposobów z art. 418 k.c., bez stwierdzenia bezprawności - w drodze wznowienia postępowania - samej decyzji wyrządzającej szkodę, także nie dawałoby poszkodowanemu możliwości realizacji roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa. Jednym słowem, sięganie do art. 418 k.c. w związku z art. 153 § 1 k.p.a. prowadzi do spiętrzenia przesłanek odpowiedzialności.Po trzecie, na gruncie art. 418 k.c. związek przyczynowy łączy zawinione zachowanie się konkretnego funkcjonariusza z powstałą szkodą, w art. 153 § 1 k.p.a. zaś związek ów występuje między wydaniem decyzji z naruszeniem prawa w sposób określony w art. 145 § 1 k.p.a. albo uchyleniem takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania - a szkodą. Istnieje zatem dysharmonia między art. 418 k.c. i 153 § 1 k.p.a.Po czwarte, w wytycznych z 1971 r. Sąd Najwyższy podkreślił, że "orzeczenia i zarządzenia", o których mowa w art. 418 k.c., należy rozumieć w sposób ścisły. Pojęcie to odnosi się do aktów organów państwowych wydanych przy zachowaniu określonej procedury, z zapewnieniem toku postępowania, możliwości odwołania się do wyższej instancji. Akcentowanie tych kryteriów proceduralnych daje podstawę do stwierdzenia, że w art. 418 k.c. chodzi o orzeczenia i zarządzenia wydane w sposób formalnie niewadliwy. Innymi słowy, art. 418 k.c. nie obejmuje zarządzeń i orzeczeń wadliwych, co ma ten skutek, że w razie wyrządzenia szkody aktami władzy nie czyniącymi zadość kryteriom proceduralnym odpowiedzialność Skarbu Państwa powinna się opierać na ogólnych zasadach prawa cywilnego. Na gruncie art. 153 § 1 k.p.a. chodzi zaś - co jest bezsporne - o decyzje formalnie wadliwe.Po piąte, przyjmując założenie, że art. 153 § 1 k.p.a. odsyła do art. 418 k.c., dochodzi się do wniosku, iż art. 153 § 1 k.p.a. w zasadzie nic nie zmienił w sferze szkód i odpowiedzialności za decyzje dotknięte poważnymi wadami określonymi w art. 145 § 1 k.p.a. Rodzi się zatem pytanie dotyczące celowości wprowadzenia art. 153 § 1 k.p.a. Trudno założyć, aby chodziło jedynie o przepis informacyjny.Powyższe argumenty upoważniają do stwierdzenia, że w art. 153 § 1 k.p.a. zmodyfikowano dotychczasowy reżim odpowiedzialności za orzeczenia lub zarządzenia, wyłączając szkody wyrządzone wadliwymi decyzjami w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. spod działania art. 418 k.c., a obejmując je przepisem art. 417 k.c. Taka teza nie pozostaje w sprzeczności z odesłaniem zawartym w art. 153 § 1 k.p.a., gdyż obejmuje ona ogólne odesłanie do zasad określonych w przepisach kodeksu cywilnego. W tym ujęciu poszkodowany wywodząc swoje roszczenie z art. 153 § 1 k.p.a. w związku z art. 417 § 1 k.c. będzie musiał wykazać takie przesłanki odpowiedzialności jak: szkodę, związek przyczynowy oraz winę funkcjonariusza (bez konieczności kwalifikowanego stwierdzenia winy w sposób określony w art. 418 k.c.), uchylenie zaś decyzji wydanej z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. lub stwierdzenie wadliwości takiej decyzji będzie równoznaczne z wykazaniem przesłanki bezprawności. W rezultacie nastąpi ominięcie trudnych dla poszkodowanego sposobów stwierdzenia winy funkcjonariusza, co tym samym stwarza szansę rozszerzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa, wzmocnienia pozycji poszkodowanego, a ponadto daje jeszcze jeden instrument prawny zmierzający do poprawy funkcjonowania aparatu administracji państwowej. Złagodzenie jednak trudnych dla poszkodowanego sposobów wykazania winy funkcjonariusza nie oznacza, że wina przestaje pełnić wiodącą zasadę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wadliwą decyzją. Przeciwnie, powiązanie art. 153 § 1 k.p.a. z art. 417 § 1 k.c. jednoznacznie wskazuje, że zasada winy nadal będzie miała rolę podstawową, gdyż brak jest racjonalnych przesłanek, aby odpowiedzialnością obciążać Skarb Państwa tylko dlatego, iż wydana została decyzja dotknięta wadą z art. 145 § 1 k.p.a., lecz wada ta nie została zawiniona przez funkcjonariusza (np. strona przedstawiła fałszywe dowody lub doprowadziła do wydania decyzji w wyniku przestępstwa). Ryzyko administrowania musi mieć racjonalne granice.Reasumując powyższe rozważania uzasadniony jest pogląd, że podstawą odpowiedzialności za szkody, jakie poniosła strona na skutek wydania decyzji administracyjnej dotkniętej wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego albo wskutek uchylenia takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 153 § 1 k.p.a.) - jest art. 417 k.c.