III PZP 34/89

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Z. Stypułkowska.Sędziowie SN: J. Bała, B. Błachowska (sprawozdawca).SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, K. Lewandowskiego, w sprawie ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 sierpnia 1988 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 marca 1989 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"Czy Minister Sprawiedliwości działając na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - prawo o adwokaturze (Dz. U. nr 16, poz. 124 ze zm.) może wyrazić zgodę na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem przy braku pozytywnego w tej mierze stanowiska okręgowej rady adwokackiej oraz czy przy podejmowaniu w tym zakresie decyzji Minister Sprawiedliwości jest związany uchwalonym z mocy art. 58 pkt 7 wymienionej ustawy planem rozmieszczenia zespołów adwokackich, adwokatów i aplikantów adwokackich?"podjął następującą uchwałę:Wniosek okręgowej rady adwokackiej przewidziany w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zm.) jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie o wyrażenie zgody przez Ministra Sprawiedliwości na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem. Uzasadnienie faktyczneBogusław D. wpisany został na listę adwokatów uchwałą Rady Adwokackiej w O. z dnia 27 listopada 1981 r. z wyznaczeniem siedziby w O. Wniosek o przyjęcie do Zespołu Adwokackiego Nr 1 w O. został prawomocnie odmownie załatwiony. W dniu 7 grudnia 1987 r. zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w O. z prośbą o wystąpienie z wnioskiem do Ministra Sprawiedliwości o wyrażenie zgody na wykonywanie przez niego zawodu adwokata indywidualnie. Okręgowa Rada Adwokacka uchwałą z dnia 29 stycznia 1988 r. postanowiła pozostawić wniosek bez uwzględnienia, i to stanowisko podzieliło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (postanowienie z dnia 23 marca 1988 r.).Bez wniosku Okręgowej Rady Adwokackiej w O. - Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 29 września 1988 r. uwzględnił wniosek z dnia 7 grudnia 1987 r. Bogusława D. i wyraził zgodę na wykonywanie przez niego zawodu adwokata indywidualnie w O. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Okręgowa Rada Adwokacka w O. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 marca 1989 r. przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, przytoczone na wstępie. Sąd Najwyższy udzielając odpowiedzi dostosował ją do istoty wątpliwości zgłoszonej w pierwszej części pytania. Istota tej wątpliwości sprowadza się bowiem do udzielenia odpowiedzi na pytanie o charakter i znaczenie wniosku okręgowej rady adwokackiej, o którym mowa w art. 4 ust. 4 prawa o adwokaturze. Przepis brzmi:"W uzasadnionych wypadkach Minister Sprawiedliwości, na wniosek okręgowej rady adwokackiej, może wyrazić zgodę na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem."Z wykładni gramatycznej przepisu wprost wynika, że wniosek okręgowej rady adwokackiej jest niezbędny, aby mogło być wszczęte postępowanie administracyjne przed Ministrem Sprawiedliwości w przedmiocie zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie. Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu pytania - w rozumieniu art. 61 § 2 k.p.a. wnioskiem jest zgłoszenie przez stronę żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Artykuł 4 ust. 3 prawa o adwokaturze nie przewiduje bezpośredniego wniosku zainteresowanego adwokata do Ministra Sprawiedliwości, czyniąc odstępstwo od ogólnej zasady procedury administracyjnej składania wniosku przez stronę bezpośrednio zainteresowaną korzystnym dla niej rozstrzygnięciem. Odstępstwo to nie może być rozumiane w ten sposób, że okręgowa rada adwokacka spełnia wówczas wyłącznie rolę pośrednika między zainteresowanym adwokatem i Ministrem, wyręczając jak gdyby pocztę, i że to pośrednictwo nie ma zasadniczego znaczenia dla wszczęcia postępowania przed Ministrem Sprawiedliwości. Może bowiem Minister pomijać radę i z urzędu bez wniosku o.r.a. wszcząć postępowanie, o którym mowa w przepisie. Przeciwko takiej wykładni przemawiają dwa ważkie argumenty:1. Artykuł 4 ust. 3 składa się z trzech części, gdyż z jego treści wynika, że:- w uzasadnionych wypadkach, - na wniosek okręgowej rady adwokackiej, - Minister Sprawiedliwości może wyrazić zgodę na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem. Takie ustawienie całej treści przepisu przeczy tezie, że rola okręgowej rady adwokackiej sprowadza się tylko do nie obowiązującego pośredniczenia między zainteresowanym adwokatem a Ministrem. Ustawodawca bowiem na początku przepisu postawił warunek "uzasadnionych wypadków", a zaraz po nim wymienia wniosek okręgowej rady adwokackiej do Ministra. Tenże wniosek więc ma podobny charakter jak warunek pierwszy, czyli jest również niezbędnym warunkiem, aby mogło być wszczęte postępowanie administracyjne przed Ministrem. Co więcej, taka budowa przepisu wskazuje, że okręgowej radzie adwokackiej przysługuje prawo oceny, czy zachodzi "uzasadniony wypadek" wszczęcia postępowania przed Ministrem, i jeżeli uzna, że taki "uzasadniony wypadek" rzeczywiście zachodzi, to wówczas wystąpi ze stosownym wnioskiem. Oczywiście, Minister Sprawiedliwości nie jest związany wnioskiem okręgowej rady adwokackiej, może zadecydować wbrew temu wnioskowi. Nie może jednak pomijać okręgowej rady adwokackiej i wszczynać bez jej wniosku postępowania w przedmiocie zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie. Byłoby ono wówczas wszczęte bez wniosku uprawnionego organu, a art. 4 ust. 3 nie przewiduje możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. 2. Taka interpretacja jest zgodna z wykładnią funkcjonalną wyprowadzoną z wielu przepisów prawa o adwokaturze. Dla przykładu: prawo to umocniło rolę samorządu adwokackiego (art. 1 ust. 2), powierzając temu samorządowi m.in. zadania w zakresie tworzenia warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury (art. 3 pkt 1) i sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata (art. 3 pkt 3). Dlatego prawo o adwokaturze przewiduje różne formy działalności samorządu adwokackiego, a jedna z nich jest forma przewidziana w art. 4 ust. 3 w postaci wniosku okręgowej rady adwokackiej. Zasada samorządności organów adwokatury doznaje ograniczenia tylko wtedy i o tyle, o ile konkretny przepis prawa o adwokaturze (bądź inne przepisy) tak stanowi. Niedopuszczalna więc jest interpretacja ograniczająca samorządność adwokatury, a taką byłaby, gdyby przyjąć, że wbrew treści art. 4 ust. 3, Minister Sprawiedliwości może z urzędu, z pominięciem negatywnego stanowiska okręgowej rady adwokackiej, wyrazić zgodę na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wszczęcie postępowania administracyjnego przed Ministrem Sprawiedliwości o wyrażenie zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualne lub wspólnie z innym adwokatem może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy wniosek w tej mierze złoży okręgowa rada adwokacka. Uzasadnia to odpowiedź jak w pkt 1 uchwały. Z uwagi na jej treść zbędne jest udzielenie odpowiedzi na dalszą część pytania, gdyż nie uzasadnia tego stan faktyczny sprawy. Dlatego Sąd Najwyższy odmówił odpowiedzi na dalszą część pytania.