III ARN 27/90

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN W. Masewicz (sprawozdawca). Sędziowie SN: J. Borkowski, A. Józefowicz, J. Kwaśniewski, J. Łętowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora W. Grudzieckiego, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 maja 1988 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 1990 r.uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Odrzucił rewizję nadzwyczajną w pozostałym zakresie.Uzasadnienie faktyczneAdwokat Andrzej J., wykonujący praktykę adwokacką na obszarze działania Okręgowej Rady Adwokackiej w O., zwrócił się do tej Rady o wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonywanie zawodu adwokata indywidualnie. Okręgowa Rada Adwokacka w O. uchwałą z dnia 29 kwietnia 1988 r. prośbie tej odmówiła, jednakże Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu 13 lipca 1988 r. uchwałę tę uchyliło i zaleciło ponowne rozpatrzenie wniosku adwokata Andrzeja J.Okręgowa Rada Adwokacka w O. uchwałą z dnia 29 lipca 1988 r. ponownie nie wyraziła zgody na wystąpienie do Ministra Sprawiedliwości o zezwolenie na indywidualną praktykę adwokacką, a Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia 14 września 1988 r. stanowisko to zatwierdziło.Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 5 grudnia 1988 r. wyraził zgodę na wykonywanie przez adwokata Andrzeja J. indywidualnej praktyki adwokackiej w K., uzasadniając tę decyzję własną oceną stanu potrzeb społecznych w zakresie pomocy prawnej w obrębie tego miasta.Decyzję Ministra Sprawiedliwości zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Okręgowa Rada Adwokacka w O., zarzucając jej sprzeczność z treścią art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zm.). Skarga podnosi niedopuszczalność decydowania przez Ministra Sprawiedliwości w sprawie indywidualnej praktyki adwokackiej wbrew stanowisku terenowo właściwych organów samorządu adwokackiego. Skarga kwestionuje także i okoliczności faktyczne, które uznane zostały przez Ministra Sprawiedliwości za podstawę jego zgody na indywidualną praktykę adwokacką.W odpowiedzi na skargę Okręgowej Rady Adwokackiej w O. Minister Sprawiedliwości wnosił o jej oddalenie, wyrażając pogląd, że uchwała określonej rady adwokackiej podjęto w trybie art. 4 ust. 3 ustawy - prawo o adwokaturze - ma charakter wyłącznie opiniodawczy i nie stanowi warunku wydania decyzji ostatecznej w takiej sprawie.Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 1990 r. (...) skargę oddalił. Zdaniem tego Sądu, nie można odmówić słuszności zarzutowi naruszenia art. 4 ust. 3 ustawy o adwokaturze, jednakże uchybienia, jakich dopuścił się organ administracyjny mają charakter naruszenia przepisów proceduralnych, które tylko wówczas mogą prowadzić do uwzględnienia skargi, jeżeli miały wpływ na ostateczny wynik sprawy. Przypadek taki nie zachodził jednak w rozpatrywanej sprawie. Artykuł 4 ust. 3 ustawy o adwokaturze ma na względzie interesy zawodowe adwokata, a zatem adwokatowi domagającemu się zgody na indywidualną praktykę adwokacką przysługują wszystkie prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Jemu też przede wszystkim przysługiwało prawo inicjatywy co do wszczęcia tego postępowania. Skoro zatem wyraził on życzenie indywidualnego wykonywania zawodu adwokata, to wystąpienie jego w tej sprawie, pomimo negatywnej dla niego uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w O., było wystarczającą przesłanką do wydania decyzji w tej sprawie, i nie można twierdzić, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu przed organem administracji z naruszeniem art. 61 § 1 i 2 k.p.a.Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył w dniu 10 lipca 1990 r. rewizją nadzwyczajną Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Ministra Sprawiedliwości w sprawie adwokata Andrzeja J. Rewizja nadzwyczajna należycie uzasadnia i przedstawia pogląd, utrwalony zresztą w orzecznictwie Sądu Najwyższego, że pozytywna dla zainteresowanego adwokata uchwała właściwej rady adwokackiej stanowi warunek decyzji Ministra Sprawiedliwości, wyrażającej zgodę na indywidualną praktykę adwokata. Brak takiej uchwały zamyka drogę do wydania takiej decyzji. Skarżący wywodzi dalej, że odmowa organów samorządu adwokackiego wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości stanowi ostateczną decyzję administracyjną w porozumieniu art. 104 k.p.a., która może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją jest określona forma zakończenia postępowania w danej instancji i nie musi zawierać zawsze rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Odmowa wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości jest decyzją administracyjną m.in. z tego względu, że zamyka drogę do indywidualnej praktyki adwokackiej.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Rewizja Nadzwyczajna jest uzasadniona ze względu na niektóre zawarte w niej zarzuty. Istotnie, Naczelny Sąd Administracyjny mylnie ocenia znaczenie prawne uchwały właściwej okręgowej rady adwokackiej, podjętej w trybie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 ze zm.). Nie uzasadnione w szczególności byłoby tratowanie tej uchwały tylko jako jednej z procesowych przesłanek do wydania decyzji przez Ministra Sprawiedliwości, której niedopełnienie nie ma wpływu na ważność tej decyzji, skoro postępowanie toczy się na wniosek zainteresowanej osoby ubiegającej się o uprawnienie indywidualnego wykonywania zawodu adwokata.Nie podzielając - w tym zakresie - poglądu wyrażonego w rewizji nadzwyczajnej co do potrójnej roli uchwał okręgowych rad adwokackich (strony, organu samorządu zawodowego i organu państwa współdecydującego o tym, jak ma być realizowana obsługa prawna obywateli na określonym obszarze) należy jednak opowiedzieć się za poglądem prawnym, wyrażonym w uchwale zwykłego składu Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1989 r. III PZP 34/89, że wniosek okręgowej rady adwokackiej, przewidziany w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r., jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania o wyrażenie zgody na indywidualne (lub wspólnie z kimś innym) wykonywanie zawodu adwokata. Sąd Najwyższy w uchwale tej odrzucił sugestię, by rola uchwał okręgowych rad adwokackich sprowadzała się w istocie rzeczy do czynnika pośredniczącego jedynie (z pewnymi uprawnieniami opiniodawczymi) między bezpośrednio zainteresowanym adwokatem a Ministrem Sprawiedliwości. Nie do przyjęcia jest jednak dalszy pogląd, wyrażony w przytoczonej wyżej uchwale SN, co do nie obowiązującego dla Ministra Sprawiedliwości charakteru negatywnej uchwały organów samorządu adwokackiego.W postępowaniu wszczętym w celu wyrażenia zgody na indywidualną praktykę adwokacką organy samorządu adwokackiego spełniają dwie funkcje: strony oraz samorządu zawodowego, wykonującego zlecone przez ustawę niektóre funkcje z zakresu administracji państwowej. Uchwała okręgowej rady adwokackiej odmawiająca wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości stanowi przykład działania w tym drugim charakterze. Jest ona jednak ustawowym warunkiem zgody Ministra Sprawiedliwości na indywidualną praktykę adwokacką w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. Wynika to nie tylko z gramatycznej wykładni art. 4 ust. 3 ustawy o adwokaturze, lecz także i z innych jej przepisów. Adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu zawodowego o ustawowo określonych kompetencjach. Pełne rozumienie tej samorządności - a tylko takie wchodzi w rachubę - oznacza m.in., że wbrew stanowisku właściwych rad adwokackich nie jest możliwe indywidualne wykonywanie zawodu adwokata. W takiej sytuacji nie jest zatem możliwa w ogóle jakakolwiek zgoda Ministra Sprawiedliwości.Negatywne uchwały w tym przedmiocie organów samorządu adwokackiego obydwu instancji są jednak tylko zakończeniem administracyjnego toku postępowania. Nie rozstrzyga ono wprawdzie sprawy co do jej istoty, tzn. nie przesądzają uprawnienia do indywidualnej praktyki, lecz w inny sposób kończą sprawę w instancjach samorządu adwokackiego. Tym innym sposobem jest negatywne stanowisko co do indywidualnej praktyki przez adwokata na konkretnym obszarze i w określonym przedziale czasu. Uchwała okręgowej rady adwokackiej zawiera zatem wszystkie elementy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Decyzje te - zgodnie z art. 196 § 2 pkt 17 k.p.a. - podlegają kontroli sądów administracyjnych. Także i w tym przedmiocie orzecznictwo Sądu Najwyższego należy uznać za ukształtowane, czego dowodem może być m.in. uchwała SN z dnia 11 października 1990 r. III AZP 11/90 (nie publ.), zgodnie z którą na uchwałę Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymującą w mocy uchwałę okręgowej rady adwokackiej o wyrażenie zgody na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym przysługuje zainteresowanemu skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego może być m.in. kwestia zachowania trybu, w jakim organy samorządu decydowały w tej sprawie, jak również inne prawne przesłanki decyzji wyrażającej zgodę na indywidualną praktykę adwokacką.Kierując się tymi przesłankami oraz wobec uznania, że zaskarżony wyrok wydany został z rażącym naruszeniem prawa, Sąd Najwyższy wyrok ten uchylił i sprawę przekazał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Nie jest natomiast możliwe uwzględnienie drugiej części wniosku rewizji nadzwyczajnej, odnoszącego się do decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej w sprawie adwokata Andrzeja J.Nadzór sprawowany przez Sąd Najwyższy - w trybie art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.) ogranicza się wyłącznie do orzeczeń NSA i nie rozciąga się na poprzedzające rozstrzygnięcie sądowe decyzje administracyjne. W tym zakresie rewizja nadzwyczajna podlega odrzuceniu.