IV CZ 111/88

Skład orzekającyPrzewodniczący: Sędzia SN: J. Szachułowicz.Sędziowie SN: G. Bieniek (spr.), B. Bladowski.SentencjaSąd Najwyższy Izba Cywilna i Administracyjna po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 1988 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z powództwa Zygmunta K. przeciwko Skarbowi Państwa - Naczelnikowi Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim o odszkodowanie na skutek zażalenia powoda na stpostanowienie Sądu Wojewódzkiego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 1988 r. sygn. akt postanawia:uchylić zaskarżone postanowienie.Uzasadnienie faktycznePowód domagał się od pozwanego Skarbu Państwa - Naczelnika Miasta i Gminy w Aleksandrowie Łódzkim odszkodowania w kwocie 1.500.000 zł bezprawne pozbawienie go zezwolenia na prowadzenie działalności rzemieślniczej w okresie od kwietnia 1985 do sierpnia 1986 r., gdyż na skutek wydania decyzji z 13 V 1985 r., którą uznano za nieważną na podstawie art. 156 § k.p.c., nie mógł prowadzić tej działalności. Jako podstawę prawną swego roszczenia wskazał art. 160 § 1 k.p.a.Postanowieniem z dnia 8 IV 1988 r. Sąd Wojewódzki w Łodzi odrzucił pozew wycbodząc z założenia, że pismo Urzędu Miasta Łodzi - Wydziału Przemysłu, Drobnej Wytwórczości i Usług z dnia 31 XII 1987 r. odmawiające powodowi przyznania odszkodowania nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., a tym samym powód nie wyczerpał postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 160 § 4 k.p.a. Zacbodzi zatem niedopuszczalność drogi sądowej. Nadto Sąd ten wskazał, że także decyzja odmowna (a powodowi odmówiono przyznania odszkodowania), nie otwiera drogi sądowej.Postanowienie to zaskarżył powód wnosząc o jego uchylenie.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy zważył, co następuje:Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności tajcie j decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. O odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w art. 160 § 1 k.p.a. orzeka organ administracji państwowej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził - w myśl art. 158 § 2 - że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 (art. 160 § 4 k.p.a.). Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji państwowej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.).Na tle tych unormowań rozważenia wymagają dwie kwestie: po pierwsze, czy odmowa przyznania odszkodowania przez organ administracji państwowej otwiera drogę sądową?, po wtóre, czy milczenie organu administracji państwowej, a więc nie uzyskanie żadnej decyzji w sprawie żądanego przez stronę odszkodowania, umożliwia tej stronie wniesienie powództwa do sądu powszechnego?Pierwsza kwestia jest stosunkowo prosta do rozstrzygnięcia. Istotnie treść art. 160 § 5 k.p.a. może sugerować, że możliwość przeniesienia sporu na drogę sądową istnieje tylko dla strony niezadowolonej z przyznanego odszkodowania, co mogłoby oznaczać brak takiej możliwości w sytuacji, gdy wydano decyzję odmowną. Taki pogląd nie jest jednak możliwy do przyjęcia. Jego przyjęcie oznaczałoby, że strona otrzymująca decyzję odmowną mogłaby wyczerpać jedynie normalną drogę postępowania dministracyjnego w administracji, zaś pozbawiona byłaby sądowej ochrony swych praw. Takie stanowisko stawiałoby tę stronę w znacznie gorszej sytuacji, niż stronę której odszkodowanie na drodze administracyjnej przyznano i która jest z niego niezadowolona. Nie bez znaczenia jest przy tym okoliczność, że strona, której odmówiono w ogóle odszkodowania jest w znacznie trudniejszym położeniu niż ta, której odszkodowanie przyznano, tyle tylko, iż jej zdaniem za niskie. Stylizacja art. 160 § 5 k.p.a. jest wyjątkowo niefortunna, wszakże nie może doprowadzić do stanowiska, które byłoby nieracjonalne i krzywdzące w odczuciu społecznym. Tym samym uzasadniona jest teza, że potrzeba zachowania drogi administracyjnej przewidziana w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. jest zachowana także wówczas, gdy strona poszkodowana zwróci się do organu administracji o odszkodowanie, a organ ten wydał decyzję odmowną.Druga kwestia związana z oceną prawną milczenia organu administracyjnego w aspekcie art. 160 § 5 k.p.a., istotnie wywołała rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7.08.1981 r. IVCR 260/81 (OSPiKA 1982, nr 5-6, poz. 69) stwierdzono, że przepis art. 160 § 5 k.p.a. nie ogranicza dopuszczalności drogi sądowej, lecz określa chwilę, w której Skarb Państwa może uzyskać bierną legitymację w procesie odszkodowawczym. Przed zajęciem przez Skarb Państwa stanowiska w formie decyzji z art. 160 § 4 k.p.a., poszkodowany nie ma jeszcze podstaw do twierdzenia, że istnieją przesłanki materialnoprawne z art. 160 k.p.a. warunkujące treść przyszłego wyroku sądowego. W rezultacie - w takiej sytuacji - powództwo należy oddalić, jako wniesione przedwcześnie.Stanowisko to trudno byłoby podzielić. Należy przecież zauważyć, że poszkodowany ma prawo podmiotowe i stosowne roszczenie odszkodowawcze już od momentu wydania decyzji uchylającej decyzję nieważną (stwierdzającą jej nieważność) - tyle tylko, że realizuje je na drodze pozasądowej (administracyjnej). Prawo podmiotowe i wynikające z niego roszczenia istnieją niezależnie od faktu ich realizowania, a nawet możności ich realizowania w drodze sądowej.Dopuszczalność powództwa nie jest tożsama z chwilą powstanie prawa podmiotowego i skorelowanym z nim obowiązkiem dłużnika. Tym samym nie można przyjąć, aby przesłanki materialnoprawne do dochodzenia roszczenia z art. 160 § 1 k.p.a. powstały dopiero z chwilą wydania decyzji z art. 160 § 4 k.p.a. Przeciwnie, przesłanki materialnoprawne istnieją już chwili powstania szkody na skutek wydania decyzji nieważnej lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji; natomiast poszkodowany ma prawo dochodzić odszkodowania na drodze sądowej po wyczerpaniu drogi administracyjnej.Inne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 V 1985 r. II CR 121/85 (OSNCP 1986, nr 4, poz. 59). Stwierdzono tam, że przesłanka zachowania drogi administracyjnej z art. 160 § 4 i 5 k.p.a. jest zachowana również w przypadku, gdy strona poszkodowana zwróciła się do organu administracji o odszkodowanie, a organ ten nie zajął stanowiska w tej sprawie. Sąd Najwyższy przyjął zatem, że milczenie organu administracyjnego należy traktować na równi z odmową przyznania odszkodowania. Stanowisko to - mimo swej racjonalności - może być jednak kwestionowane z uwagi na to, że milczenie administracji (a więc niewydanie decyzji w sytuacji, gdy powinna być wydana), ma w prawie administracyjnym swoistą regualcję. Przewidują ją art. 37 i 216 k.p.a. Pierwszy przepis nakazuje wnieść stronie dotkniętej milczeniem zażalenie do organu administracji wyższego stopnia, który ma wówczas wyznaczyć dodatkowy termin, a nadto zarządza, wyjaśnienie przyczyn opieszałości i ustalenie winnych temu stanowi rzeczy oraz nakazuje podjęcie działań prewencyjnych. Drugi przepis przewiduje natomiast możliwość wniesienia przez obywatela skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, po wyczerpaniu środka wskazanego w art. 37 k.p.a. W tej sytuacji jest wątpliwe, czy milczenie organu administracyjnego uzasadnia przyjęcie konstrukcji fikcji decyzji negatywnej lub pozytywnej.Powyższe rozważania skłaniają zatem do przyjęcia tezy, że w art. 160 § 5 k.p.a. mamy do czynienia z konstrukcją czasowej niedopuszczalności drogi sądowej. Skoro bowiem prawo podmiotowe poszkodowanego i wynikające zeń roszczenie powstaje z chwilą poniesienia szkody na skutek wydania decyzji nieważnej lub stwierdzenia nieważności takiej decyzji, skoro roszczenie to -od strony proceduralnej - realizowane jest dwustopniowo, najpierw na drodze administracyjnej, a później na drodze sądowej, skoro wyczerpanie drogi administracyjnej przed wniesieniem sprawy do sądu jest obligatoryjne, to zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej do czasu uzyskania przez stronę decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania. Milczenie organu administracji, czyli nie wydanie decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania, nie oznacza, aby przesłanka zachowania drogi administracyjnej przewidziana w art. 160 § 4 i 5 k.p.a. została spełniona.Odnosząc te stwierdzenia do okoliczności niniejszej sprawy należy podnieść, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego byłoby prawidłowe, gdyby istotnie pisma Urzędu Miasta Łódź z dnia 31 XII 1987 r. nie można uznać za decyzję. Jest bowiem bezsporne, że na podstawie art. 160 § 4 k.p.a. stanowisko organu administracji w sprawie odszkodowamia musi przybrać formę decyzji. Poglądu Sądu Wojewódzkiego - w okolicznościach sprawy - nie sposób jednak podzielić. Jest niewątpliwe, że decyzja jako akt prawny musi mieć określoną treść i formę. Podstawowe elementy składowe decyzji ujęto w art. 107 § 1 k.p.a. i pismo z 31 XII 1987 r. w istocie wymogi te spełnia. Przede wszystkim decyzję tą wydał kompetentny organ, na piśmie, zawiera datę, powołuje podstawę prawną, zawiera rozstrzygnięcie i uzasadnienie. Istotnie nie zawiera pouczenia o treści art. 160 § 5 k.p.a wszakże brak w treści decyzji niektórych elementów, które powinna zawierać stosownie do wymagań art. 107 k.p.a., nie pozbawia jej charakteru decyzji. Decyzja taka jest wadliwa, ale ważna.Z tych przeto względów nie jest prawidłowe odrzucenie pozwu skoro powód - jako strona poszkodowana uzyskał decyzję odmowną, wydaną przez właściwy organ na podstawie art. 160 § 4 k.p.a. Tym samym wymóg wykorzystania drogi administracyjnej przed wytoczeniem powództwa, został spełniony, a w konsekwencji zarzut czasowej niedopuszczalności drogi sądowej jest chybiony.Z tych przyczyn, na podstawie art. 397 § 2 w zwiąku z art. 388 5 1 k.p.c., orzeczono jak w sentencji.