III RN 87/00

Wyrok z dnia 6 kwietnia 2001 r. III RN 87/00 Rada gminy nie może określić w akcie prawa miejscowego, że dopusz-czalne jest tajne głosowanie nad sprawą należącą do jej kompetencji. Przewodniczący SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2001 r. sprawy ze skargi Barbary S. na uchwałę Rady Miejskiej w K. [...] w przedmiocie założenia publicznego Gimnazjum w K. na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Admini-stracyjnego w Warszawie [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 1999 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Admi-nistracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. U z a s a d n i e n i e Rada Miejska w K. w dniu 11 marca 1999 r. podjęła w głosowaniu tajnym uchwałę [...] o założeniu gimnazjum publicznego w K. Uchwałę podjęto na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1,2 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz.U. Nr 12, poz. 96) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.). Uchwałę tę zaskar-żyła Barbara S., działająca w imieniu własnym i grupy mieszkańców Gminy K., pod-nosząc między innymi, że gimnazjum to powinno posiadać oddział w miejscowości N. z uwagi na trudności z dowozem niektórych dzieci i nieprzystosowanie propono-wanej siedziby gimnazjum do przyjęcia przewidywanej liczby uczniów. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wyrokiem z dnia 24 sierpnia 1999 r. [...] skargę oddalił. Sąd przyjął, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa 2 regulujących tworzenie gimnazjów, zaś argumenty podnoszone przez skarżącą mają charakter słusznościowy. Wątpliwości rodziców co do uciążliwości dowozu dzieci do gimnazjum są zrozumiałe z punktu widzenia należytego wykonywania władzy rodzi-cielskiej, nie mogą jednak stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zaskar-żonej uchwały. Odnosząc się do zarzutu, że zaskarżona uchwała narusza prawo, ponieważ podjęta została w głosowaniu tajnym, Sąd stwierdził, że § 24 ust. 2 Statutu gminy nie może być odczytywany jako zakaz przeprowadzania głosowań tajnych w innych przypadkach niż nakazuje to ustawa o samorządzie gminnym. Głosowanie tajne powinno być wyjątkiem od zasady jawności. Poza przypadkami, w których ustawa o samorządzie gminnym przewiduje głosowania tajne, mogą pojawić się inne uzasadnione przypadki, wymagające przeprowadzenia głosowania tajnego. Decyzja w tym przedmiocie powinna zostać podjęta w drodze głosowania. Wyłączenie możli-wości podejmowania uchwał w głosowaniu tajnym, poza przewidzianymi w ustawie, byłoby niczym nieuzasadnionym ograniczeniem uprawnień organów samorządo-wych, jak i samych radnych. Sąd stwierdził, że przegłosowanie zaskarżonej uchwały w głosowaniu tajnym odbyło się bez naruszenia prawa, w zgodzie z ustawą o samo-rządzie gminnym oraz zgodnie ze statutem i regulaminem Rady Miejskiej w K. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w rewizji nadzwyczajnej powyż-szemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie art. 3 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, § 24 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia 15 lutego 1996 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w K. (Dz.Urz. Woj. Płockiego Nr 11, poz. 109) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) i na podstawie art. 57 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnemu Sądowi Administracyj-nemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Łodzi. Podniósł w szczególności, że art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut, zaś art. 22 ust. 1 tej ustawy określa, że organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Na tej podstawie Rada Miejska w K. podjęła uchwałę o uchwaleniu statutu gminy. Został on ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Wojewódz-twa Płockiego Nr 11, poz. 109. Paragraf 24 ust. 2 tego Statutu ma następującą treść: „Z zastrzeżeniem przypadków określonych w ustawie, uchwały rady zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu rady, w głosowaniu jaw-nym przez podniesienie ręki”. Treść normatywna przytoczonego przepisu Statutu 3 odpowiada treści przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co ozna-cza, że Rada Miejska w K. uchwaliła tryb głosowania nad uchwałami nawiązujący do zasady wyrażonej w ustawie. Wynika z tego, że tylko w sprawach wyraźnie w usta-wie o samorządzie gminnym określonych Rada Miejska w K. może przeprowadzić głosowanie tajne, np. w sprawie wyboru burmistrza i jego zastępcy (art. 28 ust. 2 i 3), natomiast o innych sprawach rozstrzyga w głosowaniu jawnym. Stanowiska tego nie zmienia wydany na podstawie § 17 ust. 1 Statutu regulamin rady stanowiący jego załącznik nr 4. Według § 30 ust. 7 regulaminu rada może zarządzić głosowanie tajne w każdej sprawie o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Z uwagi na to, że ustawa o samorządzie gminnym przesądziła, iż aktem lokalnym normującym ustrój gminy jest statut (art. 3 ust. 1), zaś ustawa nie zawiera przepisów zobowiązujących radę gminy do uchwalenia regulaminu jej funkcjonowania, a sposób głosowania nad uchwałami należy do kategorii ustroju gminy, o sposobie głosowania nad poszcze-gólnymi uchwałami rozstrzyga statut gminy. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyj-nego statut gminy należy do przepisów gminnych (wyroki z dnia 2 grudnia 1994 r., II S.A. 1474/94 - OSNA 1995 z. 4, poz. 175, z dnia 14 listopada 1996 r., S.A. 924/96 - ONSA 1997 z. 4, poz. 164). Wyszczególnienie spraw, których swoisty charakter przemawia za większą przydatnością głosowania tajnego, powinno znaleźć się w statucie. W razie przewidywania możliwości przeprowadzenia głosowania tajnego także w innych sprawach, trudnych do określenia podczas uchwalania statutu, powi-nien on określić stosowne procedury umożliwiające złożenie wniosku o przeprowa-dzenie tajnego głosowania i jego przyjęcie. Wbrew stanowisku Sądu, wyrażonemu w kwestionowanym wyroku, Rada Miejska w K. nie miała podstaw prawnych do prze-prowadzenia głosowania tajnego w sprawie powołania gimnazjum, nie przewidywał bowiem tego jej Statut. Nie było także podstaw do przyjęcia, iż regulamin pracy gminy, przyjęty przez nią jako załącznik do statutu, stanowi akt równej z nim rangi i zawarte w regulaminie odmienne postanowienia odnośnie do sposobu głosowania mogły stanowić podstawę prawną do przeprowadzenia takiego głosowania. Prezen-towane w wyroku z dnia 24 sierpnia 1999 r. stanowisko co do charakteru regulaminu nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która nie zawiera przepisów zobowiązujących radę gminy do uchwalenia regulaminu jej pracy. Zawarta w takim akcie regulacja nie odnosi się do problemów natury ustrojowej zas-trzeżonych do unormowań statutowych, lecz kwestii związanych z zorganizowaniem 4 pracy i obsługą organów gminy. Nie jest również dopuszczalne kwalifikowanie regu-laminu rady jako załącznika do Statutu gminy w celu podniesienia go do rangi aktu ze sfery ustrojowej. Stanowisko takie jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 kwietnia 1996 r., II S.A. 3174/95 (ONSA 1997 z. 2, poz. 74) przyjął, iż nie jest dopuszczalne kwalifiko-wanie regulaminu pracy rady gminy jako załącznika do statutu gminy w celu podnie-sienia go do rangi statutu ze sfery ustrojowej. Nie bez znaczenia przy ocenie kwestionowanego wyroku są - w tym zakresie, zwłaszcza w świetle art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - postanowienia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 578 ze zm.), według którego uchwały rady i zarządu powiatu zapadają w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. Nr 91, poz. 576 ze zm.), stanowiący, że uchwały sejmiku województwa zapadają w głosowaniu jaw-nym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Rozwiązania te mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy realizowania w ustawodawstwie systemowym zwykłym konstytucyjnego prawa obywateli do informa-cji o działalności organów władzy publicznej, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Ograniczenie tego prawa może nastąpić tylko ze względu na określone w usta-wach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego pańs-twa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Z art. 61 Konstytucji wynika, że wyjątki od zasady jawności działania mogą wynikać tylko z przepisów ustawowych i nie mogą być wprowadzone aktem niższego rzędu jakim jest statut gminy. Stanowisko takie pre-zentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyroku z dnia 3 grudnia 1999 r., III S.A. 1699/99. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy rada gminy jest upoważniona do określenia w drodze regu-laminu stanowiącego załącznik do statutu gminy, że rada gminy może zarządzić gło-sowanie tajne w każdej sprawie, o ile przepisy statutu nie stanowią inaczej. W związku z tym wymaga wyjaśnienia, na jakiej podstawie prawnej i w jakiej formie 5 prawnej rada gminy może uregulować sposób głosowania w sprawie należącej do jej właściwości. Nie ulega wątpliwości, że określenie przez radę gminy zasad i trybu oraz sposobu podejmowania przez nią uchwał, w czym mieści się decydowanie przez radę gminy o tajności lub jawności głosowania, należy do szerszej pojęciowo kategorii określenia „trybu pracy organów gminy”, co z kolei wymaga zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uregulowania w formie statutu gminy. Na-leży w związku z tym przyjąć, że zagadnienia „trybu pracy organów gminy”, w tym sposobu głosowania w radzie gminy, należą do sfery wyłączności statutowej i nie mogą być regulowane przez radę gminy w innej formie prawnej, w tym w drodze przepisów regulaminowych. Oznacza to również, że sprzeczne z powyższym przepi-sem ustawy o samorządzie gminnym są te przepisy statutu gminy, które upoważniają radę gminy do uregulowania tych zagadnień w drodze regulaminu i to nawet wów-czas, gdy na podstawie przepisów statutu regulamin stanowi załącznik do statutu. Kolejnym zagadnieniem prawnym wymagającym rozważenia jest kwestia za-kresu samodzielności statutowej rady gminy w przedmiocie określania jawności lub tajności głosowania w sprawach należących do jej właściwości. Należy w związku z tym wskazać, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. w stanie prawnym sprzed nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym dokonanej ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiato-wym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz.497), kwestia jawności obrad rady gminy i jawności głosowania w radzie gminy nie była przedmiotem regulacji ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stano-wił bowiem jedynie, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy składu organu, chyba że ustawa stanowi inaczej, zaś przepisy tej ustawy przewidywały głosowanie tajne w niektórych sprawach nale-żących do właściwości rady gminy, np. wybór przewodniczącego rady i 1-3 zastęp-ców następował w głosowaniu tajnym ( art. 19 ust. 1 ustawy). W związku z tym, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierały ogólnego nakazu jawnego głosowania w radzie gminy - jak czyni to obecnie przepis art. 14 ust. 1 ustawy, który wyraźnie przewiduje, że uchwały organów gminy zapadają zwykłą większością gło-sów w obecności co najmniej połowy składu organu w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej - to w poprzednio obowiązującym stanie prawnym mogło być sporne, czy dopuszczalne jest określenie w statucie gminy, że rada gminy może za- 6 rządzić głosowanie niejawne w każdej sprawie, o ile nie sprzeciwiają się temu prze-pisy ustawy lub statutu. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego wymaga uprzedniego rozwiązania pozornej kolizji między swoiście pojmowaną autonomią statutową gminy a konstytucyjną zasadą jawności życia publicznego i konstytucyj-nym prawem do informacji. Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że o ustroju gminy stanowi jej statut, można wysnuć wniosek, że przepisy ustawy o samo-rządzie gminnym regulujące zagadnienia ustroju gminy wyznaczają jedynie granice regulacji statutowej, co oznacza, iż uregulowanie w statucie zagadnień ustrojowych gminy należy do zakresu autonomii (swobody) statutowej gminy. Swoboda statutowa gminy jest wszakże ograniczona, bowiem po pierwsze – rada gminy nie może ure-gulować szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie niż czynią to przepisy ustawy, po drugie – rada gminy nie może w statucie powtarzać rozwiązań ustrojo-wych przyjętych w przepisach ustawowych, po trzecie - rada gminy jest obowiązana uregulować w statucie te zagadnienia ustrojowe, do których uregulowania w drodze statutu została upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Z tego czysto formalne-go punktu widzenia rada gminy mogłaby określić w statucie gminy, iż rada gminy może zarządzić głosowanie tajne we wszystkich sprawach, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, czyli a contrario zarządzenie głosowania tajnego byłoby niedopuszczalne jedynie w przypadkach, gdy przepisy ustawy przewidują głosowanie jawne. Skoro zatem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przepisy ustawy nie przewidywały głosowania jawnego w radzie gminy, to powyższe rozumowanie prowadzi nieuchronnie do wniosku, iż w istocie swoboda rady gminy w zarządzaniu głosowania tajnego nie była niczym ograniczona. W związku z tym należy stwierdzić, że sposób głosowania w radzie (głosowa-nie jawne lub tajne) nie jest jedynie czysto technicznym sposobem podejmowania uchwał przez radę gminy, lecz ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności po-dejmowania rozstrzygnięć przez władzę publiczną, co jest z kolei niezbędnym wa-runkiem i przesłanką demokratyzacji procesów politycznych oraz urzeczywistnienia konstytucyjnego prawa do informacji. Z tego punktu widzenia jest oczywiste, że w zakresie statutowej regulacji sposobu głosowania w radzie gminy konieczne jest uwzględnienie zasady jawności życia publicznego wynikającej z konstytucyjnej zasa-dy demokratycznego państwa prawnego ( art. 2 Konstytucji RP). Zasada jawności życia publicznego nie może być rozumiana wąsko jako jawność obrad rady gminy, 7 lecz szeroko jako jawność również głosowań przy podejmowaniu uchwał przez radę gminy. Z zasady tej wynika bowiem, że mieszkańcy wspólnoty samorządowej (wy-borcy) powinni mieć ustawowo zagwarantowaną nie tylko możliwość przysłuchiwania się wystąpieniom radnych podczas jawnych obrad rady gminy, lecz także możliwość konfrontacji wypowiedzi radnych z ich wiążącym stanowiskiem w sprawie wyrażonym w akcie głosowania jawnego. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo to obej-muje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu terytorialne-go, w tym działalności rady gminy. Treść konstytucyjnego prawa do informacji zo-stała skonkretyzowana w ust. 2 tego przepisu, zgodnie z którym prawo do uzyskiwa-nia informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegial-nych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możli-wością rejestracji dźwięku lub obrazu. W związku z tym, że konstytucyjne prawo do uzyskiwania informacji obejmuje prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, należy przyjąć, iż urzeczywistnienie tego prawa następuje w drodze ustawowego zagwarantowania jawności obrad rady gminy. Prawo do infor-macji nie obejmuje natomiast zapewnienia obywatelom-mieszkańcom gminy możli-wości domagania się głosowania jawnego w każdej sprawie należącej do właściwo-ści rady gminy. Z powyższych rozważań wypływa, że w wyniku zgodnej z Konstytucją wykład-ni przepisów ustawy o samorządzie gminnym, należy przyjąć, iż rada gminy nie jest uprawniona do określenia w statucie, a tym bardziej w innym przepisie prawa miejs-cowego, że rada gmina może zarządzić głosowanie tajne nad sprawą należącą do jej właściwości. Skoro bowiem jawność obrad i głosowania w radzie gminy jest zasadą, jak trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wy-roku, zaś ustawa o samorządzie gminnym określa przypadki, w których głosowanie jest tajne, co zdaje się przemawiać za tym, iż jawność względnie tajność głosowania należy do materii ustawowej, to, mimo iż z zasady autonomii statutowej gminy mo-głoby wynikać, iż rada gminy jest właściwa do przyjęcia postanowień w sprawie taj-ności głosowania, należy ostatecznie zweryfikować ten pogląd i przyjąć, że rada gminy nie może postanowić w statucie, iż może zarządzić głosowanie tajne w spra-wie należącej do jej właściwości. 8 Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji. ========================================