III CZP 42/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN K. Piasecki. Sędziowie SN: H. Ciepła (sprawozdawca), S. Dmowski, A. Gola, K. Kołakowski, Z. Marmaj, T. Żyznowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej, E. Oborskiego, rozpoznał wniosek Prokuratora Generalnego PRL z dnia 9 czerwca 1987 r. o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:"Czy grunty wymienione w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) mogą być oddane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste także na inne potrzeby niż określają przepisy art. 23 ust. 1-3, art. 25 i art. 26 ust. 2 tej ustawy?"podjął następującą uchwałę i nadał jej moc zasady prawnej:Grunty państwowe wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) mogą być oddawane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste tylko na cele określone w przepisach art. 23 ust. 1, art. 25 i art. 26 ust. 2 ustawy.Uzasadnienie faktyczneOddawanie gruntów państwowych w użytkowanie wieczyste normują przepisy tytułu II księgi drugiej kodeksu cywilnego oraz przepisy art. 19-35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zwanej dalej ustawą i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz. U. Nr 47, poz. 239). Istota przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego sprowadza się do dokonania właściwej wykładni wymienionych w nim przepisów. Przy rozważaniu tego zagadnienia przyjąć należy, że punktem wyjścia jest analiza przepisów tytułu II księgi drugiej kodeksu cywilnego i przepisów art. 19-35 ustawy.Przepisy ustawy stanowią unormowania szczególne w stosunku do kodeksu cywilnego i wprowadzają odstępstwa od jego podstawowych założeń. Według art. 232 § 1 k.c. prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione na rzecz osób fizycznych oraz spółdzielni mieszkaniowych i innych osób prawnych określonych w przepisach szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 4 ust. 3 ustawy, określający krąg podmiotów, którym mogą być oddawane grunty w użytkowanie wieczyste. Według tego przepisu podmiotami tymi są:1) spółdzielnie mieszkaniowe,2) osoby fizyczne oraz osoby prawne poza państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi,3) obce przedstawicielstwa dyplomatyczne lub urzędy konsularne oraz inne przedsiębiorstwa zagraniczne uprawnione do działania na terenie PRL, 4) organizacje międzynarodowe.Jak z tego wynika, od strony podmiotowej przepisy ustawy nie wprowadzają odstępstwa od zasad kodeksowych. Prawne odstępstwa wprowadzają one natomiast w zakresie przedmiotowym, a mianowicie gdy chodzi o położenie gruntów państwowych i ich przeznaczenie.Według art. 232 § 1 k.c. użytkowanie wieczyste może być ustanowione na gruntach położonych na obszarze miast i osiedli oraz włączonych do planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Natomiast według przepisów ustawy prawo to może być w zasadzie ustanowione na wszystkich gruntach państwowych niezależnie od ich położenia, z wyłączeniem gruntów zabudowanych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 i 2 ustawy).Przystępując do rozważania kwestii przeznaczenia gruntów oddawanych w użytkowanie wieczyste warto wskazać na jej uregulowanie według stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie ustawy.Otóż art. 233 k.c. stanowił, że wieczysty użytkownik może korzystać z gruntu w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Według zaś art. 239 § 1 k.c. sposób korzystania z gruntu powinien być określony w umowie. Przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) nie określały samodzielnie, na jakie cele mogą być oddawane grunty państwowe w użytkowanie wieczyste, lecz odsyłały w tej mierze do decyzji organu gospodarki komunalnej stanowiącej podstawę zawarcia umowy. Zgodnie z art. 20 ust. 2 tej ustawy decyzja powinna m.in. określać przedmiot i warunki użytkowania wieczystego, a według art. 4 ust. 1 ustawy przekazywanie terenów w użytkowanie wieczyste jest dopuszczalne, jeżeli jest zgodne z planami zagospodarowania przestrzennego. Tak więc jedynym ograniczeniem swobody kontraktowej stron zawierających umowę w określeniu sposobu korzystania z gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste były plany zagospodarowania przestrzennego. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości art. 232 § 1 i art. 239 § 1 i 2 k.c. co do sposobu korzystania z gruntów oddawanych w użytkowanie wieczyste nie uległy zmianie. Natomiast art. 22-23, art, 25-26 ustawy określają szczegółowo cele, na jakie grunty te mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste, tak np. według art. 22 ust. 1 ustawy spółdzielniom mieszkaniowym oraz osobom prawnym nie będącym państwowymi jednostkami organizacyjnymi i organizacjami społecznymi mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste grunty przeznaczone do realizacji ich zadań, ustawowych lub statutowych oraz służące do zaspokojenia ich potrzeb. Osobom fizycznym natomiast według art. 23 ust. 1 ustawy mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste działki pod budowę:1) domów jednorodzinnych i małych domów mieszkalnych,2) domów mieszkalno-pensjonatowych,3) domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym (budownictwo zagrodowe),4) domów letniskowych,5) budynków przeznaczonych na pomieszczenie do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości, 6) domów wielomieszkaniowych,- oraz działki zabudowane takimi domami. Niezależnie od tego osoba fizyczna może nabyć od Państwa poza nieruchomością na cele mieszkalne także działkę zabudowaną budynkiem przeznaczonym na pomieszczenie do wykonywania działalności handlowej, usługowej i innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości, na pracownię do prowadzenia działalności twórczej lub działkę zabudowaną domem letniskowym albo nabyć jedną działkę pod taką zabudowę (art. 26 ust. 1), działkę zabudowaną obiektem zabytkowym wymagającym odbudowy lub remontu (art. 25 ustawy). W świetle takiego uregulowania wyłoniła się wątpliwość przytoczona na wstępie.Podejmując analizę przedstawionego unormowania podnieść należy, że sformułowania art. 233 k.c. i art. 239 1 k.c. nie dają podstaw do twierdzenia, że umowa może określać treść użytkowania wieczystego w sposób odmienny niż ustawa. Wprawdzie umowa stanowi istotny czynnik w ustanowieniu użytkowania wieczystego, albowiem musi określać przeznaczenie wieczyście użytkowanego terenu (art. 20 ust. 2 ustawy), jednakże strony w ramach swobody kontraktowej nie mogą dowolnie kształtować treści użytkowania wieczystego w sposób sprzeczny z ustawą (art. 58 k.c.).Gdyby ustawodawca chciał dopuścić możliwość dowolnego określenia przez strony sposobu korzystania z gruntu, w sytuacji gdy nabywcą tego prawa jest osoba fizyczna, to uczyniłby to wyraźnie, tak jak np. przewidział ją w odniesieniu do budynków znajdujących się na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste osobom prawnym. Zasadą jest, że oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego następuje z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków i innych urządzeń (art. 21 ustawy). Jednakże od tej zasady ustawa przewiduje odstępstwo, dopuszczając co do osób prawnych, możliwość odmiennego uregulowania tej kwestii w umowie (art. 22 ust. 2 ustawy). Przepis ten stanowi, że w razie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruncie zabudowanym, położone na tym gruncie budynki i inne urządzenia mogą być - w zależności od zadań ustawowych lub statutowych tych osób prawnych - sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste. Niezależnie od tego, że ustawa nie przewiduje możliwości dowolnego określenia przez strony w umowie, gdy nabywcą prawa użytkowania wieczystego jest osoba fizyczna, sposobu korzystania z gruntu, z przedstawionego unormowania wynika, iż użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz osoby fizycznej nie może obejmować budynków i innych urządzeń.Trzeba podkreślić, że swoboda stron zawierających umowę jest nader ograniczona w zakresie ukształtowania stosunków obligacyjnych nie tylko powołanymi przepisami. Wymienione w nich cele, na jakie mogą być oddane osobom fizycznym grunty w użytkowanie wieczyste, doznają ogólnego ograniczenia. Muszą bowiem być zgodne z planami zagospodarowania przestrzennego (art. 2 ust. 1 ustawy), a w razie ich braku z decyzjami wpływającymi na sposób zagospodarowania oraz wykorzystania gruntu, podjętymi przez właściwy terenowy organ administracji państwowej (art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 85, poz. 185).O zakresie uprawnień użytkowania wieczystego, jakie składają się na treść przysługującego mu prawa podmiotowego, w zasadzie decyduje wola Skarbu Państwa jako właściciela terenu. Państwo bowiem nie może pozostawić gospodarowania gruntami swobodnej grze sił. O tym, komu i na jakie cele prawo to przyznać, decyduje organ administracji państwowej. Powyższe rozważania nie mogą pozostać bez wpływu na dokonanie prawidłowej wykładni powołanych przepisów ustawy. Prowadzi ona do wniosku, że grunty państwowe wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy mogą być oddawane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste tylko na cele określone w art. 23 ust. 1-3, art. 25 i 26 ust. 2 ustawy. Gdyby wolą ustawodawcy było umożliwienie nabywania przez osoby fizyczne tych gruntów państwowych w użytkowanie wieczyste również na inne cele niż wymienione w powołanych przepisach, to uczyniłoby to w sposób wyraźny, np. przez określenie tych celów ogólnie, tak jak to uczynił w odniesieniu do osób prawnych (art. 22 ustawy). Nie można z zawartego w art. 19 ustawy odesłania do przepisów kodeksu cywilnego wyprowadzać wniosku, że art. 23, 25 i 26 ust. 2 ustawy (gdy chodzi o grunty wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy) normują tylko jeden ze sposobów wykorzystania przez osoby fizyczne gruntu nabytego w użytkowanie wieczyste. Aczkolwiek art. 19 ustawy nie zawiera zwrotu "w kwestiach nie unormowanych w ustawie", to rozumie się samo przez się, że przepisy kodeksu cywilnego dotyczące użytkowania wieczystego jako normy ogólne mają zastosowanie wówczas, gdy danej kwestii nie normują przepisy szczególne. W takim rozumieniu art. 23 ustawy ma charakter normy szczególnej i należy go wykładać ściśle. Sposób jego ujęcia w zestawieniu z art. 25 i 26 ust. 2 ustawy daje podstawę do stwierdzenia, że zawarte w nich wyliczenie celów, dla jakich może być grunt państwowy, wymieniony w art. 1 ust. 1 ustawy, oddany osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste, jest wyliczeniem wyczerpującym a nie przykładowym. Wspomniana ścisła wykładnia art. 23 ust. 1 ustawy nie oznacza wąskiego rozumienia wyliczonych w nim celów. Przeciwnie, mimo że działki, o jakich mowa w tym przepisie, mogą być przeznaczone tylko na cele tam wymienione, interpretacja tych celów powinna być szeroka. Oznacza to, że organ administracji państwowej przy określaniu powierzchni działki gruntu oddawanej osobie fizycznej w użytkowanie wieczyste powinien uwzględniać potrzeby niezbędne do realizacji konkretnej zabudowy zgodnie z jej przeznaczeniem.Z całokształtu unormowań art. 19-35 ustawy wynika, że są one wyraźną intencją ustawodawcy w tej materii. To, że ustawodawca określając cele, na jakie mogą być oddane grunty państwowe osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste, nie posłużył się ogólnym sformułowaniem tych celów, tak jak to uczynił w odniesieniu do osób prawnych, lecz cele te wyliczył i wśród nich przewidział szeroki wachlarz potrzeb konsumpcyjnych i poza mieszkaniowymi uwzględnił również potrzeby związane z prowadzeniem działalności zawodowej, a nawet potrzeby rekreacyjne (budowa domów letniskowych), dowodzi, że przedmiotowe zagadnienie rozważał. Skoro więc tak je uregulował, przyjąć należy, że zawężenie celów wykorzystania przez te osoby gruntów państwowych było przez niego zamierzone. Odmiennego wniosku nie uzasadnia niezamieszczenie w art. 23 ust. 1 ustawy zwrotu "wyłącznie". W stosowanej technice legislacyjnej ustawodawca nie zawsze używa tego zwrotu, nawet jeśli reguluje zagadnienie w sposób wyczerpujący. Analiza tego przepisu z uwzględnieniem syntaktyki wskazuje, że użyty w nim zwrot "mogą" ma znaczenie wyłączności. Oznacza więc, że grunty państwowe nie mogą być oddawane osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste na inne cele. Nie wyłącza to możliwości oddawania osobom fizycznym w użytkowanie wieczyste na inne cele gruntów państwowych nie objętych hipotezą art. 1 ust. 1 ustawy, tj. nie stanowiących działek budowlanych. W konsekwencji przedstawionych wywodów przyjąć należy, że ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości unormowała całościowo przekazywanie osobom fizycznym gruntów państwowych w użytkowanie wieczyste i dlatego na postawione pytanie udzielono odpowiedzi jak w sentencji uchwały.