III PZP 15/87

Skład orzekającyPrzewodniczący: sędzia SN Myga. Sędziowie SN: B. Błachowska (sprawozdawcca), M. Sadowski.SentencjaSąd Najwyższy z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej PRL, K. Lewandowskiego, w sprawie ze skargi Okręgowej Rady Adwokackiej w B. oraz Zespołów Adwokackich nr 1 i 2 w W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 1986 r. w przedmiocie wpisu Andrzeja K. na listę adwokatów po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 6 marca 1987 r. do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.:"1. Czy okręgowa rada adwokacka, a także zespół adwokacki są uprawnione do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości o zarządzeniu wpisu na listę adwokatów i wyznaczeniu siedziby?2. Czy uwzględniając odwołanie od decyzji określone w art. 47 ust. 2 prawa o adwokaturze Minister Sprawiedliwości zarządzając wpis na listę adwokatów może wyznaczyć siedzibę?"podjął następującą uchwałę:1. Minister Sprawiedliwości - uwzględniając odwołanie zainteresowanego kandydata od ostatecznej decyzji organu adwokatury odmawiającej wpisu na listę adwokatów - wydaje decyzję wyłącznie w zakresie wpisu na listę adwokatów (art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - prawo o adwokaturze - Dz. U. Nr 16, poz. 124). 2. Okręgowa rada adwokacka jest uprawniona do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną w zakresie art. 47 ust. 2 prawa o adwokaturze zarządzającą wpis kandydata na listę adwokatów; uprawnienie takie nie przysługuje zespołowi adwokackiemu.Uzasadnienie faktyczneOkręgowa Rada Adwokacka w B. uchwałą z dnia 17 września 1985 r. - po ponownym rozpoznaniu wniosku Andrzeja K. o wpis na listę adwokatów - postanowiła odmówić wymienionemu wpisu na listę adwokatów.Andrzej K. odwołał się do Naczelnej Rady Adwokackiej, która uchwałą z dnia 28 listopada 1985 r. postanowiła pozostawić odwołanie bez uwzględnienia.Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia 24 stycznia 1986 r. uwzględnił odwołanie mgr Andrzeja K., uchylił zaskarżone uchwały i zarządził wpis Andrzeja K. na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w B. z siedzibą w W.Decyzję Ministra Sprawiedliwości zaskarżyły skargami do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Okręgowa Rada Adwokacka Wojewódzkiej Izby Adwokackiej w B. oraz Zespoły Adwokackie nr 1 i 2 w W., które - poza zarzutami merytorycznymi - podniosły, że przysługuje im legitymacja do zaskarżenia decyzji Ministra Sprawiedliwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.Odpowiadając na obie skargi Minister Sprawiedliwości wnosił o ich odrzucenie. Zdaniem Ministra, Okręgowa Rada Adwokacka, podobnie jak Zespół Adwokacki, jako - w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - organ sprawujący funkcję organów administracji państwowej, nie jest legitymowana do zaskarżenia w trybie procesowym decyzji organów rozpoznających środki prawne od ich rozstrzygnięć, gdyż nie jest stroną postępowania.Po rozpoznawaniu skarg nasunęły się Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wątpliwości prawne, które przedstawił Sądowi Najwyższemu, formułując pytania przytoczone na wstępie.W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny podnosił, że w postanowieniu tego Sądu z dnia 18 kwietnia 1984 r. w sprawie III SA 91/84 wyrażony został pogląd, iż organy administracji państwowej lub sprawujące funkcję takich organów nie są legitymowane w trybie procesowym do zaskarżenia decyzji organów rozstrzygających środki prawne od ich rozstrzygnięć, gdyż nie są stroną procesową. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie uznał, że organy samorządu adwokackiego nie mają uprawnienia do wniesienia skargi do NSA, na decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 p. o a. Poza motywacją przytoczoną w uzasadnieniu powyższego postanowienia za takim poglądem przemawia ponadto - zdaniem pytającego - art. 69 ust. 3 p. o a., w którym ustawodawca wprowadził wyjątek od ogólnej zasady przyjętej na gruncie postępowania administracyjnego i przyznał prawo do zaskarżenia decyzji Ministra także organowi samorządu adwokackiego. Pytający przytacza także argumenty za odmiennymi poglądami.Przytoczony pogląd spotkał się z krytyką w głosie opublikowanej w "Palestrze" 1984, nr 12, w której autor glosy przytacza ważkie argumenty przemawiające za dopuszczalnością skargi organów samorządu adwokackiego do NSA.W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 1987 r. IV SA 689/86 wyrażono pogląd, że zespołowi adwokackiemu przysługuje prawo skargi do NSA na decyzję Ministra Sprawiedliwości - wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 p. o a. - o zarządzeniu wpisu na listę adwokatów i wyznaczeniu siedziby w miejscowości, w której funkcjonuje tylko jeden zespół adwokacki. W uzasadnieniu tego stanowiska m.in. podniesiono, że zespół adwokacki nie jest organem samorządu adwokackiego, a ponadto, że skoro decyzja Ministra wyznaczająca siedzibę zobowiązuje zespół do działania w trybie art. 18 ust. 2 p. o a., to art. 28 k.p.a. pozwala na zakwalifikowanie zespołu jako strony, której przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.Za przyjęciem odmiennego poglądu jednak może przemawiać to, że choć zespół adwokacki nie jest organem samorządu, ale decyduje o przyjęciu osoby wpisanej na listę adwokatów, na członka zespołu (art. 19 p. o a.). Podejmuje więc rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, co może wskazywać, że działa tu analogicznie jak rada adwokacka w zakresie wpisu na listę adwokatów.W odniesieniu do pytania drugiego Naczelny Sąd Administracyjny wywodzi w uzasadnieniu postanowienia, że art. 47 p. o a. zawiera regulację szczególną w stosunku do art. 15 k.p.a., skoro przewiduje odwołanie od decyzji ostatecznej. Może to być przy tym decyzja (uchwała) zarówno okręgowej rady adwokackiej, od której nie zostało złożone odwołanie, jak i Naczelnej Rady Adwokackiej, wydanej na podstawie art. 46 p. o a. Tego rodzaju regulacja stwarza wątpliwość co do charakteru decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 p. o a. Chodzi mianowicie o odpowiedź na pytanie, czy jest to decyzja wydana w trybie art. 138 k.p.a., czy też w innym trybie. Odwołanie od decyzji ostatecznej można by zakwalifikować jako środek nadzwyczajny nie mieszczący się w modelu postępowania odwoławczego. Jest to jednak - zdaniem NSA zadającego pytanie - argumentacja pozorna. Ostateczność decyzji (uchwały) odmawiającej wpisu jest w tym przypadku przeciwstawieniem innemu rozstrzygnięciu, jakie może być wydane przez Naczelną Radę Adwokacką. Organ ten bowiem na podstawie art. 46 (lub nawet art. 60) p. o a. może, nie przesądzając ostatecznie sprawy o odmowie wpisu, uchylić uchwałę okręgowej rady adwokackiej w celu dokonania określonych ustaleń lub przeprowadzenia dowodów. Od takiej uchwały nie przysługiwałoby odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Skoro środek zaskarżenia określony art. 47 ust. 2 p. o. a. jest odwołaniem w rozumieniu przepisów k.p.a., Minister Sprawiedliwości może na podstawie art. 138 k.p.a. m.in. uchylić zaskarżoną decyzję (uchwałę) i orzec co do istoty sprawy. Przy poglądzie wyrażonym przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 października 1983 r. I PA 14/83 wyznaczenie siedziby stanowi integralną część uchwały o wpisie i poza szczególnymi sytuacjami nie może być w uchwale pominięte. W takiej sytuacji Minister Sprawiedliwości, uwzględniając odwołanie i dokonując wpisu na listę adwokatów, może, a nawet powinien, orzec równocześnie o wyznaczeniu siedziby.W powołanym już wyroku z dnia 20 lutego 1987 r. wyrażono jednak pogląd odmienny, że wyznaczenie siedziby należy do wyłącznej kompetencji organów samorządu, jako rozstrzygnięcie wtórne pozostawione organom samorządu.Uzasadnienie prawneSąd Najwyższy udzielając odpowiedzi na postawione pytania przestawił kolejność zagadnień, albowiem stanowisko wyrażone w pkt 1 uchwały rzutuje na odpowiedź zawartą w pkt 2, i miał na uwadze, co następuje:Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 lipca 1986 r. III PZP 55/85, uchwalając zasadę prawną, że na decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną na podstawie art. 4 ust. 3 lub na podstawie art. 47 ust. 2 p. o a. przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in. w uzasadnieniu wywiódł, że wprawdzie kodeks postępowania administracyjnego jest podstawowym aktem normatywnym normującym postępowanie przed organami administracji państwowej, ale jego reguły mogą być wyłączone przepisami szczególnymi. Przepisy prawa o adwokaturze zawierają unormowania szczególne, nie podlegające wykładni rozszerzającej.Sąd Najwyższy, rozpoznając niniejszą sprawę w związku z przedstawionym pytaniem, miał na uwadze pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały z dnia 14 lipca 1986 r., gdyż jest to pogląd oczywiście trafny. Przepisy prawa o adwokaturze zawierają unormowania szczególne w stosunku do kodeksu postępowania administracyjnego, a więc rozwiązanie wątpliwości powinno nastąpić w pierwszej kolejności zgodnie z prawem o adwokaturze, a dopiero gdyby to prawo nie zawierało regulacji - należy sięgać do k.p.a. Przy wykładni przepisów szczególnych obowiązuje ponadto zasada ścisłej wykładni, toteż przepisy prawa o adwokaturze nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej.Dlatego Sąd Najwyższy posłużył się przede wszystkim metodą wykładni językowej (gramatycznej), a metoda ta doprowadziła do wniosków zgodnych z wykładnią systemową i funkcjonalną, uwzględniającą funkcję, jaką ma spełniać art. 47 ust. 2 w p. o a.Prawo o adwokaturze wprowadziło wiele istotnych zmian w porównaniu do ustawy z dnia 19 grudnia 1963 r. o ustroju adwokatury (Dz. U. Nr 57, poz. 309 ze zm.), w szczególności w określeniu pozycji samorządu adwokackiego i istoty oraz zasad nadzoru państwowego nad adwokaturą. Umocniona została rola i pozycja samorządu adwokackiego (art. 1 ust. 2 i art. 3), a poprzedni zwierzchni nadzór Ministra Sprawiedliwości nad adwokaturą (art. 13 ustawy z 1963 r.) przekształcił się w konkretne uprawnienia tego Ministra. Obecnie nadzór nad działalnością okręgowych rad adwokackich i nad działalnością Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej należy do Naczelnej Rady Adwokackiej (art. 58 pkt 2 i 3). Minister Sprawiedliwości utracił uprawnienia do uchylania uchwał organów adwokatury sprzecznych z prawem (art. 14 ustawy z 1963 r.), gdyż obecnie okręgowa rada adwokacka uchyla lub zmienia uchwałę zebrania zespołu adwokackiego, sprzeczną z prawem (art. 33), uchwały ORA uchyla Naczelna Rada Adwokacka (art. 60), a Minister może jedynie wystąpić do Sądu Najwyższego o uchylenie sprzecznych z prawem uchwał organów adwokatury (art. 14). Utracił również Minister Sprawiedliwości poprzednie uprawnienia do określania liczby zespołów adwokackich, adwokatów, aplikantów adwokackich na terenie izb (art. 16 ustawy z 1963 r.), gdyż obecnie takimi uprawnieniami dysponuje Naczelna Rada Adwokacka działająca w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości (art. 57 pkt 7).Nie zachodzi potrzeba dalszych rozważań porównawczych, gdyż z dotychczasowych wywodów już wynika, że obecnie prawo o adwokaturze nie pozwala na domniemanie uprawnień Ministra Sprawiedliwości do wkraczania w działalność samorządu adwokackiego, jeżeli konkretny przepis danego uprawnienia nie przewiduje.Powstaje pytanie, czy art. 47 ust. 2 p. o a. przewiduje uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do wyznaczenia siedziby, jeżeli Minister, zmieniając uchwałę (decyzję) organów samorządu adwokackiego, orzekł merytorycznie o wpisie na listę adwokatów.Na tak postawione pytanie musi być odpowiedź przecząca, albowiem przepis brzmi: "Od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego".Pozostawiając poza zakresem rozważań kontrowersyjny problem, jaki charakter - na gruncie k.p.a. - ma decyzja Ministra Sprawiedliwości wydana na podstawie art. 47 ust. 2 p. o a., a trzymając się ściśle brzmienia przepisu, wynika z niego, że chodzi tu tylko o odwołanie od decyzji odmawiającej wpisu.Jeżeli więc przepis ściśle określa zakres przedmiotowy zaskarżenia, to logiczną konsekwencją jest przyjęcie, że Minister Sprawiedliwości rozstrzygając odwołanie może działać jedynie w granicach tego zaskarżenia.Artykuł 47 ust. 2 p. o a. nic nie mówi o wyznaczeniu siedziby.Inaczej regulowała tę kwestię poprzednia ustawa z dnia 19 grudnia 1963 r. o ustroju adwokatury. Odpowiedni przepis tej ustawy (art. 45 ust. 1) brzmiał: "Od uchwały rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji, służy zainteresowanemu odwołanie do Naczelnej Rady Adwokackiej, a w wypadku gdy uchwała dotyczy odmowy wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, zainteresowanemu służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, który może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania lub wydać własną decyzję i w razie uwzględnienia odwołania od uchwały rady odmawiającej wpisu na listę adwokatów wyznaczyć odwołującemu się siedzibę".Wymieniony przepis wyraźnie więc nadawał Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie - w razie uwzględnienia odwołania od uchwały odmawiającej wpisu - do wydania decyzji dokonującej wpisu na listę adwokatów i do wyznaczenia siedziby. Było to zgodne z ówczesnymi założeniami ustawy z 1963 r. i istotą nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad adwokaturą.Obecnie zakres uprawnień Ministra Sprawiedliwości w prawie o adwokaturze został ograniczony, a pozycja i rola samorządu adwokackiego wzrosła, o czym była już mowa, ale co wymaga jeszcze raz zaakcentowania. Istota samorządu polega m.in. na tym, że organizacja sama zarządza swoimi sprawami i sama decyduje o składzie osobowym swej korporacji. Jeżeli więc w art. 47 ust. 2 p. o a. nic nie mówi się o wyznaczeniu bądź braku wyznaczenia siedziby, to nie można domniemywać takiego uprawnienia Ministra. Niezależnie od tego, jak określi się środek zaskarżenia przewidziany w art. 47 ust. 2 p. o a. na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, to w tym postępowaniu wszczętym na skutek odwołania nie może Minister decydować w szerszym zakresie niż to wynika z zakresu odwołania. Odwołanie dotyczy tylko odmowy wpisu na listę adwokatów i tylko w tym przedmiocie i zakresie może być rozpoznawane przez Ministra.Uprawnienia Ministra do decydowania także o wyznaczeniu siedziby przy uwzględnieniu odwołania zainteresowanego w przedmiocie wpisu na listę adwokatów wyprowadzają zwolennicy rozszerzającej interpretacji art. 47 ust. 2 z art. 68 p. o a. i wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 października 1983 r. I PA 14/83 (OSNCP 1984, z. 4, poz. 4). Podobne stanowisko, jak w tym wyroku, zajął Sąd Najwyższy również w innych orzeczeniach, a więc można przyjąć, że jest to kierunek wykładni ugruntowany w orzecznictwie tego Sądu. Powołujący się na ten wyrok przeoczyli jednak, że Sąd Najwyższy mówi w nim o uprawnieniach i obowiązku organu samorządu adwokackiego, a nie uprawnieniach Ministra do wyznaczenia siedziby. Sąd Najwyższy stwierdza bowiem: "W art. 68 ust. 2 p. o a. ustalona została zasada, że okręgowa rada adwokacka, podejmując uchwałę dotyczącą wpisu na listę adwokatów, wyznacza jednocześnie siedzibę. W myśl tego przepisu uchwała ORA dotycząca wpisu na listę adwokatów powinna zawierać także rozstrzygnięcie o siedzibie, gdyż wpis na listę i ustalenie siedziby stanowi integralną część tej uchwały. Brak rozstrzygnięcia o wyznaczeniu siedziby pomimo braku przeszkód powoduje, że uchwała taka jest sprzeczna z prawem, a więc może być zakwestionowana przez Ministra Sprawiedliwości w formie zgłoszenia sprzeciwu".Jeszcze dobitniej tę myśli wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 maja 1986 r. I PA 18/86, w którym m.in. stwierdził: "W przypadku wpisu na listę adwokatów okręgowa rada adwokacka ma obowiązek jednocześnie wyznaczyć siedzibę (art. 68 ust. 3 p. o a.), a może odstąpić od wyznaczenia siedziby tylko w przypadkach określonych taksatywnie w art. 19 ust. 1 (art. 68 ust. 4 p. o a.)... W szczególności w stosunku do osób, którym przysługuje obligatoryjne prawo do wpisu na listę adwokatów (art. 68 ust. 2 p. o a.), okręgowa rada adwokacka nie może odmówić wyznaczenia siedziby - z wyjątkiem przypadków określonych w art. 19 ust. 1 - z powołaniem się na plan rozmieszczenia adwokatów, albowiem uchwalony przez Naczelną Radę Adwokacką w trybie art. 58 pkt 7 plan rozmieszczenia adwokatów nie może naruszać praw podmiotowych osób, którym przysługuje obligatoryjny wpis na listę adwokatów".Ten kierunek orzecznictwa jest oczywiście trafny i Sąd Najwyższy - w obecnym składzie - podziela pogląd, że okręgowa rada adwokacka z mocy art. 68 ust. 3 jest obowiązana, dokonując wpisu na listę adwokatów, jednocześnie wyznaczyć siedzibę. Ale ma to zrobić okręgowa rada adwokacka, a nie organ administracji państwowej.Jeżeli okręgowa rada adwokacka wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 68 ust. 3 nie wyznaczy siedziby, Minister Sprawiedliwości jest uprawniony na podstawie art. 69 p. o a. wnieść sprzeciw, albowiem taka uchwała jest niepełna i sprzeczna z prawem - art. 68 ust. 3. Prawo do wniesienia sprzeciwu - to nie to samo co wyznaczenie przez Ministra Sprawiedliwości (za ORA) siedziby. Sąd Najwyższy zarówno w sprawach tu wymienionych, jak i w innych, w których rozpoznawał spory wniesione na podstawie art. 69 ust. 3 p. o a., nigdy nie zastępował organów samorządu adwokackiego w wykonaniu czynności zastrzeżonych w prawie o adwokaturze dla tych organów, uznając, że nawet Sąd Najwyższy nie ma uprawnień do zastępowania organów samorządu adwokackiego.Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie IV SA 689/86, że wyznaczenie siedziby przez Ministra Sprawiedliwości stanowi przekroczenie granic wyznaczonych przedmiotem rozstrzygnięcia, o jakim mówi art. 47 ust. 2 p. o a., przy tym dopuszczenie do takiego przekroczenia nie znajduje podstaw w pozostałych przepisach ustawy, w tym również w jej art. 68. Słusznie Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w art. 68 mowa jest o dwóch różnych rozstrzygnięciach, jednym z nich jest uchwała o wpisie na listę adwokatów (art. 68 ust. 1), a rozstrzygnięciem wtórnym, cechującym się znaczną niezależnością, jest wyznaczenie adwokatowi siedziby w myśl art. 68 ust. 3. Poza przepisami wskazanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny świadczącymi o takim charakterze uchwały okręgowej rady adwokackiej o wpisie i wyznaczeniu siedziby, tj. art. 70 i 71 p. o a., można ponadto wskazać art. 4 ust. 3 tego prawa. Tylko adwokatowi wpisanemu już na listę adwokatów Minister Sprawiedliwości - na wniosek okręgowej rady adwokackiej - może wyrazić zgodę na wykonywanie przez adwokata zawodu indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem.W świetle powołanych przepisów więc nie można stanąć na stanowisku nierozłączności wpisu na listę adwokatów oraz wyznaczania siedziby i utożsamiać obowiązku okręgowej rady adwokackiej do zamieszczenia w uchwale o wpisie jednocześnie postanowienia o wyznaczeniu siedziby z traktowaniem tych dwóch elementów jako nierozłącznych w sytuacjach, gdy prawo o adwokaturze tylko jeden z tych elementów (decyzję o wpisie) przekazuje naczelnemu organowi administracji państwowej.Decyzja Ministra - uwzględniająca odwołanie zainteresowanego na podstawie art. 47 ust. 2 - o wpisie na listę adwokatów pociąga za sobą obowiązek okręgowej rady adwokackiej wyznaczenia adwokatowi siedziby bądź - gdy adwokat będzie chciał wykonywać zawód indywidualnie lub wspólnie z innym adwokatem, a okręgowa rada nie będzie widziała ku temu przeciwwskazań - wystąpienia z wnioskiem do Ministra Sprawiedliwości o wyrażenie zgody na tę formę wykonywania zawodu. Adwokat wpisany na listę adwokatów może ponadto - w myśl art. 4 ust. 2 - wykonywać zawód także w obsłudze prawnej na zasadach określonych odrębnymi przepisami, a w takiej sytuacji również sprawa wyznaczenia siedziby może być odrębnie potraktowana przez organy samorządu adwokackiego.Powyższe rozważania doprowadziły Sąd Najwyższy do wniosku, że Minister Sprawiedliwości - uwzględniając odwołanie zainteresowanego kandydata od ostatecznej decyzji organu adwokatury odmawiającej wpisu na listę adwokatów - wydaje decyzje wyłącznie w zakresie wpisu na listę adwokatów, gdyż taki zakres decyzji Ministra wynika z treści art. 47 ust. 2 p. o. a.Odpowiedź jak w pkt 1 uchwały przesądza negatywną odpowiedź w przedmiocie uprawnienia zespołu adwokackiego do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra wydaną w zakresie art. 47 ust. 2 p. o a.W tymże przepisie nie znajdujemy wprost odpowiedzi na pytanie, czy zespołowi adwokackiemu przysługuje prawo skargi do NSA w takiej sytuacji. Przepis odsyła do kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że odwołanie przysługuje zainteresowanemu do Ministra Sprawiedliwości "zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego".W myśl art. 197 pkt 1 k.p.a. skarga na decyzję organu administracji państwowej przysługuje stronie, a w myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.O tym, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego - w tym przypadku prawo o adwokaturze. Prawo to w dziale II dotyczącym zespołów adwokackich, jak również w innych działach, nie nadaje zespołom żadnych uprawnień w zakresie wpisu na listę adwokatów. Zespoły adwokackie, mimo że są podstawową jednostką adwokatury (art. 17) i mają osobowość prawną (art. 10), nie są organami samorządu adwokackiego. Brak więc jest jakichkolwiek przesłanej prawnych, aby uznać, że zespół adwokacki ma interes prawny w rozumieniu art. 197 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. do zaskarżenia decyzji Ministra wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 p. o a., albowiem taka decyzja może obejmować tylko sprawę wpisu na listę adwokatów.Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już sprawie IV SA 689/86 jest niekonsekwentny, przyjmuje bowiem, że w decyzji Ministra wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 może być tylko zawarte rozstrzygnięcie o wpisie, ale jednocześnie przyjmuje, że zespół adwokacki w miejscowości, w której istnieje jeden zespół, ma prawo skargi do NSA na taką decyzję, wyprowadzając to prawo z art. 18 ust. 2 p. o a., chociaż ten przepis nic nie mówi o wpisie na listę adwokatów.Inna jest sytuacja prawna - w prawie o adwokaturze - okręgowej rady adwokackiej, co doprowadziło Sąd Najwyższy do wniosku, że okręgowa rada adwokacka jest uprawniona do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną na podstawie art. 47 ust. 2.W myśl art. 1 § 1 pkt 2 k.p.a. kodeks stosuje się również w postępowaniu przed organami organizacji zawodowych, samorządowych, spółdzielczych i innych organizacji społecznych - gdy są one powołane z mocy prawa do załatwiania spraw określonych w § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. jak twierdzi Janusz Borkowski w komentarzu wydanym pod jego redakcją do Kodeksu postępowania administracyjnego (Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s. 41), "należy odróżnić zlecanie organizacjom funkcji administracji państwowej od zlecania zadań należących do organów i administracji państwowej jednostkom organizacyjnym i organizacjom stojącym poza systemem organów administracji państwowej. W pierwszym wypadku, ze względu na charakter działań wynikających ze zleconych funkcji, jednostki organizacyjne oraz organizacje upoważnione do ich wykonywania wyposaża się w prawo posługiwania się przy wykonywaniu tych funkcji prawnych formami działania właściwymi dla organów administracji państwowej, np. posługiwanie się formą decyzji administracyjnej przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych. W wypadku natomiast zlecenia niektórym jednostkom organizacyjnym bądź organizacjom określonych zadań z zakresu administracji państwowej, np. w zakresie upowszechniania wiedzy, celów i zasad ochrony środowiska, zadania te wykonywane są w formach właściwych dla danej jednostki organizacyjnej bądź organizacji. W art. 1 § 2 k.p.a. mamy do czynienia ze zleceniem wykonywania... przez organy organizacji społecznych funkcji administracji państwowej. Zgodnie bowiem z tymi przepisami załatwiają one powierzone im sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnych, podobnie jak organy administracji państwowej sensu stricto. U podstaw takich decyzji leży władztwo państwowe."Uwzględniając te rozważania w niniejszej sprawie zauważyć należy, że w prawie o adwokaturze nie wymienia się formy "decyzji" jako formy obowiązującej przy wpisywaniu na listę adwokatów przez okręgową radę adwokacką, lecz pozostawia się formę "uchwały" jako formę właściwą dla działania organów izb adwokackich (art. 12, 45, 46, 47 ust. 1). Pojęcie "decyzji" pojawia się dopiero w art. 47 ust. 2 w słowach: "od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu...".Należy z tego wyciągnąć wniosek, że ustawodawca nie potraktował postępowania przed okręgową radę adwokacką przy załatwianiu indywidualnych spraw o wpis na listę adwokatów jednoznacznie tylko jako postępowania "czysto" administracyjnego, dostrzegając szczególną sytuację, jaka tu występuje, wynikającą z faktu, że o wpisie orzeka organ kolegialny samorządu zawodowego adwokatury, a nie jednoosobowy organ.W myśl art. 39 p. o a. okręgowe rady adwokackie są organami izby adwokackiej i wraz z organami adwokatury i innymi organami izb adwokackich (art. 19 i 39) tworzą organy samorządu adwokackiego, a zgodnie z art. 1 ust. 2 adwokatura zorganizowana jest na zasadach samorządu adwokackiego.Postępowanie w przedmiocie wpisu na listę adwokatów przed organami samorządu adwokackiego jest wprawdzie postępowaniem dwuinstancyjnym (art. 46), ale - jak już wskazano - postępowanie przed okręgową radą adwokacką zostało potraktowane w prawie o adwokaturze w sposób szczególny.Jak to już powiedział Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 14 lipca 1986 r. III PZP 55/85, problematyka trybu postępowania przed organami samorządu adwokackiego nie pokrywa się w całości z problematyką trybu kontrolowania zgodności z prawem decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 p. o a. Istotne jest, że na pewnym etapie tego postępowania włącza się Minister Sprawiedliwości i jako organ administracji państwowej, a nie jako organ samorządu adwokackiego, podejmuje władczą decyzję, dotyczącą uprawnień konkretnej osoby do wykonywania czynności adwokata.Ta władcza decyzja organu administracji państwowej zostaje zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nie decyzja (uchwała) organu samorządu adwokackiego.Wbrew stanowisku wyrażonemu przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 kwietnia 1984 r. III SA 91/84 okręgowa rada adwokacka, skarżąc do NSA decyzję Ministra Sprawiedliwości wydaną na podstawie art. 47 ust. 2, nie występuje jako organ rozpatrujący czy współdziałający w sprawie (jako organ rozstrzygający), lecz jako organ samorządu uprawniony do reprezentowania ogółu członków izby adwokackiej.Według art. 3 p. o a. zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest:1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury (pkt 1),2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw (pkt 2),3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata (pkt 3),- i inne wymienione w dalszych trzech punktach.Orzekanie w przedmiocie wpisu na listę adwokatów stanowi niewątpliwie realizację zadań wymienionych w pkt 1 i 3. W tym więc tylko przedmiocie można uznać okręgową radę adwokacką za szczególny i specyficzny organ rozstrzygający indywidualną sprawę. Natomiast nie wykonuje ona wówczas innych zadań samorządu adwokackiego, które należą do samorządu, a w szczególności zadań wymienionych w pkt 2, 4, 5, 6.Ta swoista - i jak gdyby podwójna - rola okręgowej rady adwokackiej musi być uwzględniona przy wykładni art. 47 ust. 2 p. o a. i art. 197 pkt 1 w związku z art. 28 k.p.a.Okręgowa rada adwokacka, skarżąc decyzję Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 47 ust. 2, występuje nie jako organ rozstrzygający w postępowaniu poprzedzającym decyzje Ministra, lecz jako organ reprezentujący ogół członków izby adwokackiej i w obronie praw tej izby do samorządnego kształtowania składu osobowego adwokatury. Ma ona więc interes prawny, a nie tylko faktyczny, w zaskarżeniu takiej decyzji, albowiem prawo o adwokaturze nadało przede wszystkim samorządowi adwokackiemu prawo kształtowania składu osobowego adwokatury, co związane jest z zadaniem tworzenia właściwych warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury, ograniczając uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do władczego wkraczania w działalność adwokatury w tym przedmiocie. Okręgowej radzie adwokackiej przysługuje także prawo zaskarżania decyzji Ministra Sprawiedliwości wydanej z przekroczeniem granic art. 47 ust. 2 i wyznaczenia siedziby, albowiem wyznaczenie siedziby należy do wyłącznych uprawnień tej rady.Odmienny pogląd prowadziłby do sytuacji - trafnie podniesionej w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 1984 r. III SA 91/84 ("Palestra" 1989, nr 12) - że organy adwokatury stałyby się, w zakresie wpisu na listę adwokatów i aplikantów adwokackich, organami pomocniczymi Ministra Sprawiedliwości, a nie taką rolę wyznaczyło im prawo o adwokaturze.Artykuł 69 ust. 3 p. o a. nie może być argumentem przeciwko stanowisku przyjętemu w uchwale. Gdyby tego przepisu nie było, sprzeciw Ministra czy decyzja, w sprawach o których mowa w przepisie, podlegałyby zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego na ogólnych zasadach. Dlatego ustawodawca, otwierając w tym przepisie drogę procesową do Sądu Najwyższego, określił wprost strony mające prawo zaskarżenia sprzeciwu do Sądu Najwyższego. Nie można przeprowadzić analogii między art. 47 ust. 2 a art. 69 ust. 3 p. o a., gdyż przepisy te regulują odrębną materię. Pierwszy przepis (art. 47 ust. 2) unormował tryb postępowania przy odmowie wpisu przez okręgową radę adwokacką, natomiast drugi przepis (art. 69) unormował tryb postępowania przy dokonanym wpisie na listę adwokatów przez okręgową radę adwokacką.Porównując wymienione przepisy można by jedynie powiedzieć, że jeżeli ustawodawca przyznał organom samorządu adwokackiego prawo do zaskarżenia sprzeciwu (decyzji) Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie wpisu do Sądu Najwyższego (art. 69), to niezrozumiała byłaby interpretacja odmawiająca takiego prawa przy zaskarżeniu decyzji Ministra wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 p. o a. zarządzającej wpis, a więc decyzji dalej idącej, bo wkraczającej władczo wprost w uprawnienia samorządu.Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł jak w uchwale.