GSK 1255/04

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Sulimierski, Halina Wojtachnio, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2005r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 czerwca 2004 sygn. akt 3 I SA/Łd 518/03 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia 18 marca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe - oddala skargę kasacyjną - Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2004r. o sygnaturze 3 I SA/Łd 518/03- Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi- Wydział III- uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Łodzi z dnia 23 października 2002r. o nr [...] w sprawie ze skargi [...]- Spółki z o.o. w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Łodzi z dnia 18 marca 2003r. o nr [...]. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Orzeczono też o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej od organu II instancji w kwocie 250,- zł. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach organów celnych obu instancji, które stwierdziły, że wszczęte postępowanie wnioskiem z dnia 31 stycznia 2002r. o uznanie zgłoszenia celnego nr [...]/ z dnia 28 września 1999r. za nieprawidłowe w części dotyczącej wartości celnej i kwoty wynikającej z długu celnego oraz zwrotu nadpłaconych należności celnych należało umorzyć z uwagi na upływ terminu przedawnienia o którym mowa w art. 65 § 5 Kodeksu celnego. Sąd nie podzielił powyższego stanowiska organów przyjmując, że organy nie wydały w terminie decyzji merytorycznej w sprawie mimo takiego obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dopuściły się przewlekłości postępowania a takie działanie stanowi naruszenia przepisów postępowania i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organy nie naruszyły art. 139 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. – Ordynacji podatkowej (Dz. U. nr 137 poz. 926 ze zm.) w sprawie zapadłaby decyzja merytoryczna a nie umarzająca postępowanie z powodu bezprzedmiotowości. Byłaby to decyzja o innej treści i o wydanie co do zasady takiej decyzji wystąpiła strona skarżąca. Naruszenie tego przepisu oraz art. 65 § 5 Kodeksu celnego poprzez niewłaściwą interpretację spowodowało, że Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) uznał, że należało decyzje obu instancji uchylić. Sąd przyjął, że art. 65 § 5 Kodeksu celnego jest terminem prawa materialnego. W tym terminie zarówno organ celny jak i strona mogą zrealizować prawo do zmiany swego stanowiska w przedmiocie zgłoszenia celnego i uzyskać materialno-prawny skutek tej zmiany wynikającej z decyzji, w której organ orzeka na podstawie art. 65 § 4 Kodeksu celnego. W terminie trzech lat rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od organu celnego. Strona nie ma wpływu na długość prowadzenia postępowania. Obowiązkiem organu jest załatwienie sprawy w terminach wynikających z ustaw. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ ma obowiązek zawiadomić stronę, podając przyczynę niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin jej załatwienia. Wolą ustawodawcy było, aby po okresie 3-ch lat organ nie mógł dochodzić zmian dotyczących zgłoszenia celnego w zakresie wymienionym w art. 65 § 4 Kodeksu celnego. W sytuacji, gdy strona zwraca się na podstawie tego przepisu o wydanie decyzji i decyzji tej nie może uzyskać, gdyż postępowanie staje się bezprzedmiotowe, świadczyłoby o akceptacji wyposażenia organu celnego przez ustawodawcę w prawo do wykorzystania instytucji przedawnienia w sposób sprzeczny z celem tej instytucji i narusza usprawiedliwione uprawnienia strony. Stanowi także naruszenie art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP. Oznacza to, że zwłoka organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy nie może powodować niekorzystnych dla strony skutków, o ile przepisy szczególne wiążą z terminem załatwienia sprawy skutki materialnoprawne. Powyższe oznaczało, że wydane decyzje naruszyły prawo i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Celnej w Łodzi zaskarżył w całości wyrok zarzucając naruszenie prawa materialnego. Domagał się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi z uwzględnieniem na ich rzecz kosztów procesu w/g norm przypisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego podano art. 65 § 5 ustawy z dnia 9 stycznia 1997r.- Kodeks celny (Dz. U. nr 23 poz. 17 ze zm.) poprzez przyjęcie, że podany w tym przepisie termin przedawnienia dotyczy złożenia wniosku przez stronę postępowania a nie zaś terminu prawa do orzekania przez organ w sprawie prawidłowości albo nieprawidłowości zgłoszenia celnego. Oznacza to niewłaściwą jego wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu podał, że dokonana wykładnia Sądu jest contra legem i nie może być uznana ze prawidłową. Przepis art. 65 § 5 ustawy określa wyłącznie termin przedawnienia. Wynika to wprost z literalnego brzmienia. Wygaśnięcie prawa do orzekania dotyczy zarówno postępowania zainicjowanego z wniosku uprawnionego jak i postępowania podjętego z urzędu. Przepis ten ma charakter gwarancyjny także dla strony, że po upływie określonego terminu nie będzie możliwa na jej niekorzyść modyfikacja długu celnego. Nie można temu przepisowi nadawać innego znaczenia niż jego literalne brzmienie. Względy systemowe ani konstytucyjne nie mogą być jego uzupełnieniem. Obojętne są dla ustalenia przedawnienia okoliczności faktyczne albo zdarzenia prawne mające miejsce w toku postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 65 § 4 Kodeksu celnego. Dotyczy to zarówno zachowań organu jak i strony postępowania. Upływ terminu jest to kategoria obiektywna niezależna od uczestników postępowania i nie podlega ocenie z punktu widzenia słuszności albo sprawiedliwości. Skutki mają charakter materialnoprawny jak procesowy. Powodują wygaśnięcie roszczenia. Argumentacja Sądu prowadzi do rażącego naruszenia prawa, t.j. art. 65 § 4 i art. 11 Kodeksu celnego. Terminy te nie podlegają przedłużeniu lub przywróceniu a art. 11 uniemożliwia zastosowanie klauzuli generalnej jak zasada słuszności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz.1270) – od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznawania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Przytoczony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych. Skarżący niewłaściwą wykładnię art. 65 § 5 Kodeksu celnego sprowadza w istocie do zakwestionowania braku możliwości podejmowania działań, o których mowa w art. 65 § 4 tej ustawy, o ile nastąpił upływ terminu trzyletniego. Nie ma przy tym znaczenia, że działania wymienione w art. 65 § 4 ustawy zostały podjęte przed upływem terminu przedawnienia. Chodzi o inicjatywę wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 165 Ordynacji podatkowej mającej zastosowanie w sprawie w związku z art. 262 Kodeksu celnego. Ocenę skarżący wywodzi z materialnoprawnego charakteru tej instytucji. Należało wobec tego ocenić- czy zwłoka organu w działaniu, sprowadzająca się do braku rozpoznania wniosku strony w terminie i doprowadzająca do negatywnych skutków dla strony jakim jest przedawnienie, uprawnia do rozpoznania tego wniosku w trybie art. 65 § 4 Kodeksu celnego nawet po upływie terminu przedawnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak, skoro uchybieniem tym jako istotnym naruszona została przez organ zasada praworządności. Istotnie, termin wynikający z art. 65 § 5 Kodeksu celnego jest terminem prawa materialnego. Termin ten nie jest przywracalny. Należy jednak podkreślić, że w okresie tym zarówno organ celny jak i strona mogą realizować prawo do zmiany swojego stanowiska w przedmiocie zgłoszenia celnego i uzyskać materialnoprawny skutek tej zmiany. Organ orzeka wówczas na podstawie art. 65 § 4 Kodeksu celnego skoro art. 165 Ordynacji podatkowej zakreśla ramy postępowania. Przepis ten należy wówczas interpretować w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej ale i normuje inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. O ile organ na skutek oczywistego, nieprawidłowego, przewlekłego postępowania nie działa w sprawie choć przepisy prawa materialnego i procesowego obligują do działania także z urzędu, to zwłoka ta nie może powodować niekorzystnych skutków dla strony. Trafnie wobec tego Sąd I instancji powołał szerokie orzecznictwo i piśmiennictwo prawnicze w tej części. Konsekwencją tej zwłoki (niezawinionej przez stronę) jest negatywny skutek materialnoprawny jakim jest przedawnienie a które staje się niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia zasad praworządności. Działanie takie stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa i nosi cechę rażącego. Nie ma wówczas znaczenia oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Praworządność działania organu stanowi pierwotną zasadę stosowania prawa, o której mowa w art. 120, 121, 122, 125 Ordynacji podatkowej. Odpowiada w swej treści nie tylko konstytucyjnej zasadzie praworządności ale podkreśla także rolę organów spełnianą w toku postępowania. Obowiązkiem organu jest w pierwszej kolejności samemu przestrzegać prawa, prawidłowo stosować prawo procesowe i materialne jak również kontrolować zgodność z prawem działania wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu. Każdy przypadek niezgodności z prawem czynności postępowania powinien być usuwany na podstawie przepisów procesowych albo przez organ nadzoru, czy też w wyniku kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wobec tego w niniejszej sprawie wyrażonego stanowiska organu II instancji, że skarżącemu przysługiwały do wykorzystania środki prawne o usunięcie bezczynności organu, a których nie wykorzystał w postępowaniu. Argumentacja ta stanowiłaby akceptację nieprzestrzegania prawa przez organy a obowiązkiem organu II instancji jest usunięcie nieprawidłowości. Wynika to z art. 233 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, że przed organem odwoławczym następuje powtórne rozstrzygnięcie merytoryczne zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i dochodzenia prawdy obiektywnej w każdym stadium postępowania, chyba, że zachodzi wyjątkowa sytuacja określona w § 2. Oznacza to, że obowiązkiem organu II instancji jest badanie także podstaw, które należy brać pod uwagę z urzędu, skoro działa na podstawie prawa (art. 120 Ordynacji podatkowej), to z urzędu należy brać pod uwagę wszystkie uchybienia, które oczywiście mają wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. Nie można wobec tego przyjąć, że zwłoka organu w działaniu doprowadzająca do negatywnych skutków dla strony nie jest takim istotnym uchybieniem jakie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Konsekwencją tego jest konieczność rozpoznania złożonego wniosku strony z 31 stycznia 2002r. Powyższa argumentacja powoduje, że odwołanie się strony skarżącej do art. 11 – Kodeksu celnego w zakresie nieprzywracalności terminów określonych w przepisach celnych staje się nieuzasadnione. Omówienia w sprawie wymaga także zastosowana instytucja umorzenia postępowania przyjętego jako bezprzedmiotowego przez organy celne obu instancji. Sąd I instancji wobec uchylenia decyzji obu instancji nie odniósł się do tego zagadnienia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi także art. 208 Ordynacji podatkowej mający zastosowanie w związku z art. 262 Kodeksu celnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Nie można wobec tego wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania sprawy (por. wyrok NSA z 6 maja 1988r. – IV SA 251/88 – ONSA 1989 nr 1 poz.8). Wskazuje się na to, że upływ przedawnienia jest przesłanką materialnoprawną, która powoduje odmowę przyznania żądania, nie jest zaś przesłanką procesową, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego jak postąpiono w przedmiotowej sprawie. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Oznacza to wówczas niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, dlatego Sąd na mocy art. 184 cytowanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił. s. Czesława Socha s. Halina Wojtachnio s. Jerzy Sulimierski