I FPP 7/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Grażyna Jarmasz, Sędzia NSA: Maria Dożynkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Kołaczek, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi B. G. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 324/12 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Izby Skarbowej w B. z dnia 10 kwietnia 2002 r. nr ... w przedmiocie podatku od towarów i usług za październik 1998 r. postanawia: 1) stwierdzić, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiła przewlekłość postępowania, 2) przyznać B. G. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych, 3) zwrócić B. G. opłatę uiszczoną tytułem wpisu od skargi na przewlekłość postępowania w kwocie 100 (słownie: sto) złotych z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. 1. W skardze na przewlekłość postępowania z 15 grudnia 2012 r. B. G. wniósł o stwierdzenie, że w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku w sprawie o sygn. akt I SA/Bk 324/12 (poprzednia sygn. akt I SA/Bk 653/02) nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i o przyznanie z tego tytułu sumy pieniężnej w wysokości 20000 zł od Skarbu Państwa. Wpis od skargi na przewlekłość postępowania uiszczono 15 kwietnia 2013 r. Skarżący podniósł, że postępowanie sądowe zostało zawieszone w 2002 r., a podjęte dopiero w 2012 r., co jego zdaniem stanowi o ewidentnej przewlekłości postępowania. Skarżący wskazał też, że podjęcie postępowania nastąpiło, mimo że okoliczność, z powodu której było zawieszone, i tak nie zaszła. Nie została bowiem rozstrzygnięta sprawa karna, a nawet nie doszło do odczytania aktu oskarżenia. 2. Z akt sprawy I SA/Bk 324/12 (I SA/Bk 653/02) wynika, że skarga B. G. na decyzję Izby Skarbowej w B. z 10 kwietnia 2002 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za październik 1998 r. wpłynęła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku 10 maja 2002 r. Na rozprawie 17 grudnia 2002 r. Sąd ten na mocy art. 177 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 59 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie, bowiem uznał, że wynik toczącego się m.in. wobec skarżącego postępowania karnego dotyczącego wyłudzenia podatku VAT może wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie tej sprawy. W trakcie zawieszenia postępowania Sąd zwracał się do Sądu Rejonowego W. o udzielenie informacji co do toku postępowania w sprawie karnej. Na tę okoliczność sporządzano notatki urzędowe w dniach: 26.01.2005 r., 10.10.2005 r., 21.02.2006 r., 13.12.2007 r., 23.05.2008 r., 20.11.2008 r., 16.06.2009 r., 14.06.2010 r., 02.07.2010 r., 16.11.2010 r., 26.09.2011 r., 20.12.2011 r., 16.01.2012 r., 15.03.2012 r. 17.05.2012 r., 03.07.2012 r., 05.10.2012 r. Z notatki urzędowej z 10 października 2005 r. wynika między innymi, że akt oskarżenia skierowany jest przeciwko większej liczbie osób, dlatego też przewiduje się, że zakończenie tej sprawy nie nastąpi szybko. Ponadto z notatek urzędowych wynika, że przedmiotowa sprawa karna znajduje się obecnie w fazie sporu o właściwość, natomiast z notatki z 20 grudnia 2011 r. wynika, że sprawa karna została umorzona (nieprawomocnie) wobec m.in. B. G. 7 grudnia 2011 r. Postanowieniem z 8 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podjął zawieszone postępowanie, a następnie wyznaczył termin rozprawy na 21 listopada 2012 r. Na prośbę skarżącego rozprawa została odroczona, a po rozprawie 21 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wydał wyrok w sprawie I SA/Bk 324/12. 3. W piśmie z 9 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił swoje stanowisko co do przewlekłości postępowania, z którego wynika, że podjęcie postępowania było spowodowane tym, że trudno jest przewidzieć termin zakończenia sprawy karnej, istnieje także prawdopodobieństwo przedawnienia karalności czynów, o popełnienie których oskarżono między innymi skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga na przewlekłość postępowania zasługuje na uwzględnienie. 4. Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeżeli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (vide art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz. U. nr 179, poz. 1843 ze zm.). Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy strona może wnieść skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu, którego skarga dotyczy, nastąpiło naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwa dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia tych okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, albo dłużej niż to konieczne do załatwienia sprawy egzekucyjnej lub innej dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego (przewlekłość postępowania). W myśl ust. 2 tego przepisu dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd, w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty albo czynności podjętych przez prokuratora prowadzącego lub nadzorującego postępowanie przygotowawcze w celu zakończenia postępowania przygotowawczego lub czynności podjętych przez sąd lub komornika sądowego w celu przeprowadzenia i zakończenia sprawy egzekucyjnej albo innej sprawy dotyczącej wykonania orzeczenia sądowego, uwzględniając charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym oraz że zwłoka w postępowaniu sądowym jest nieuzasadniona. O nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne, uwzględniając ocenę terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowań stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Ocena ta nie może być oderwana od obowiązku sądu rozpoznania wszystkich spraw wniesionych do sądu bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach. 5. Należy wskazać, że omawiana ustawa weszła w życie z dniem 17 września 2004 r. Ustawę tę stosuje się do przewlekłości postępowania istniejącej w dniu wejścia jej w życie oraz gdy prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zostało naruszone w konsekwencji działań lub bezczynności sądu, które wystąpiły przed dniem jej wejścia w życie i przewlekłość powstała wskutek tych działań, a bezczynność ta trwa w dniu wejścia w życie ustawy (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPP 25/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, skarga wniesiona na podstawie przepisów ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o stwierdzenie przewlekłości w tym postępowaniu, podlega rozpoznaniu merytorycznie także po zakończeniu postępowania przed tym sądem (vide uchwała Sądu Najwyższego z 9 stycznia 2008 r., sygn. akt III SPZP 1/07, Biul. SN 2008/1/27), a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. 6. Ustalenie zaistnienia przewlekłości postępowania nie jest zależne jedynie od upływu czasu i subiektywnych odczuć skarżącego, a jest wypadkową czynników obiektywnych oraz czasu niezbędnego do podejmowania działań zgodnych z obowiązującymi przepisami przewidującymi prowadzenie określonych procedur. Przewlekłość jest bowiem pojęciem, które oznacza, że jakieś zdarzenia czy stany są nadmiernie rozciągnięte w czasie, rozwleczone i przedłużają się. Jest to, co oczywiste, pojęcie względne, a zatem zawsze musi być odnoszone do konkretnych realiów sprawy i przyjętego trybu postępowania. Jedynie nadmierne odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynność sądowych, prac i procedur mogą być uznawane za tworzące stan nieuzasadnionej zwłoki, o jakim mowa w ustawie z 17 czerwca 2004 r. (vide postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 11 maja 2005 r., sygn. akt II S 26/05, LEX nr 151808). Skoro pojęcie przewlekłości postępowania nie jest zależne wprost od długości toczącego się postępowania, to tym samym nie można dokonywać ocen wyłącznie przez pryzmat czasu, jaki upłynął od momentu wniesienia danego środka prawnego (w tym przypadku skargi na decyzję organu podatkowego) do momentu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia. Zauważyć też trzeba, że fakt korzystania przez strony postępowania z przysługujących im uprawnień procesowych może wiązać się z koniecznością podejmowania dodatkowych działań sądów (np. rozpoznanie zażalenia lub wniosku o przyznanie prawa pomocy, odroczenie rozprawy), które również mają wpływ na wydłużenie się czasu trwania postępowania, co samo w sobie żadną miarą nie może być uznane za bezczynność sądu, a jedynie jest oczywistą konsekwencją wykorzystywania przez strony określonych instrumentów prawnych (vide postanowienie Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 9 lutego 2005 r., sygn. akt II S 5/05; KZS 2005/7-8/155). Jednakże należy mieć na uwadze prawidłowość podjętych w postępowaniu działań, a zwłaszcza to, czy błędne postępowanie sądu nie przyczyniło się do nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (vide postanowienie Sądu Najwyższego z 29 listopada 2004 r., sygn. akt III SPP 48/04; OSNP 2005 nr 5, poz. 75). 5. Odnosząc powyższe uwagi do skargi B. G. na przewlekłość postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie I SA/Bk 324/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie tej doszło do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, przy czym do takiej konstatacji przyczynił się w głównej mierze czas rozpoznawania sprawy, a pośrednio brak konsekwencji w podejmowanych działaniach Sądu, które mają wpływ na ocenę prawidłowości tych działań. 5.1. W momencie, gdy ustalono, że sprawa karna, która była przyczyną zawieszenia postępowania, toczy się przeciwko większej liczbie osób, a ponadto trwa w niej spór o właściwość i przewiduje się, że zakończenie tej sprawy nie nastąpi szybko (vide notatka urzędowa z 10 października 2005 r. – k. 32 akt WSA), WSA miał podstawy do podjęcia postępowania sądowego. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 7 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Zgodnie zaś z art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania - od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie; sąd może jednak i przedtem, stosownie do okoliczności, podjąć dalsze postępowanie. Nie ulega wątpliwości, że ustalenie okoliczności, o których mowa w cytowanej notatce urzędowej, dawało asumpt do podjęcia postępowania na tej podstawie prawnej (art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) i rozpoznania skargi, aby nie przedłużać postępowania ponad miarę, przy czym ani zachowanie się skarżącego, ani stopień zawiłości rozpoznawanej sprawy nie uzasadniały nadmiernego odstępstwa od czasu koniecznego do wykonania określonych czynności sądowych. Podjęcie postępowania, mimo że nie spełniła się okoliczność, z uwagi na którą je zawieszono, a następnie rozpoznanie skargi i wydanie wyroku może też świadczyć o tym, że zawieszenie nie było słuszne. Wówczas należałoby przyjąć, że okres nieuzasadnionej zwłoki trwał już od zawieszenia postępowania sądowego, którego zresztą skarżący nie mógł zaskarżyć, postanowienie o zawieszeniu postępowania było bowiem prawomocne z dniem jego wydania (vide art. 57 ust. 1 ustawy o NSA). Z tego względu nie podlegało ono kontroli instancyjnej. Ponadto wskazać też trzeba, że - mimo że w protokole rozprawy 17 grudnia 2002 r., na której skarżący był nieobecny, wskazano, że wnosił on o zawieszenie postępowania sądowego – z akt tej sprawy nie wynika, aby skarżący w sprawie niniejszej wnosił o zawieszenie postępowania sądowego. W skardze wskazywał zaś jedynie w oparciu o art. 201 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, że do czasu zakończenia postępowania karnego postępowanie podatkowe powinno być zawieszone (vide k. 2 in verso akt WSA). 5.2. Uznać więc należy, że okres nieuzasadnionej zwłoki trwał co najmniej od 10 października 2005 r. do 8 października 2012 r. (7 lat). W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że samo zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego nie może być oceniane jako działanie naruszające prawo strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Podobnie sam długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością. W sprawie tej nastąpiło jednak nadmierne odstępstwo od czasu koniecznego do rozpoznania sprawy, które stanowi o nieuzasadnionej zwłoce. WSA bowiem podjął postępowanie w tej sprawie, stwierdzając m.in., że trudno jest przewidzieć termin zakończenia sprawy karnej (vide stanowisko WSA z 9 stycznia 2012 r., k. 92 in verso akt WSA), ta zaś okoliczność wynikała już z notatki urzędowej z 10 października 2005 r. 6. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaszły przesłanki do stwierdzenia, że przy rozpoznawaniu sprawy skarżącego o sygn. akt I SA/Bk 324/12 doszło do naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki i na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki stwierdził przewlekłość wskazanego postępowania. 7. Przyznając skarżącemu na podstawie art. 12 ust. 4 tej ustawy sumę pieniężną od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku kwotę 2000 zł, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze czynniki wskazane w art. 2 ust. 2 ustawy: charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania, w tym zwłaszcza m.in. następujące okoliczności: - występujące po stronie skarżącego – bierność skarżącego w okresie nieuzasadnionej zwłoki Sądu, np. brak wniosku o podjęcie postępowania; - występujące po stronie WSA – Sąd zawiesił postępowanie na podstawie przepisów prawa i uzasadnił to postanowienie; Sąd podejmował działania w celu ustalenia etapu, na jakim znajduje się sprawa karna (notatki urzędowe sporządzane ok. dwóch razy do roku); Sąd wydał już wyrok. 8. O zwrocie opłaty uiszczonej tytułem wpisu od skargi na przewlekłość postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki.