I FSK 1184/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA: Grażyna Jarmasz, , , po rozpoznaniu w dniu 13 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w Z.G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt I SAB/Go 23/11 umarzającego postępowanie w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Z. G. w przedmiocie podatku od towarów i usług za luty 2005 r. postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim; 2) oddalić wniosek Dyrektora Izby Skarbowej w Z. G. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z 26 maja 2011 r., sygn. akt I SAB/Go 23/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w Z. G. w przedmiocie podatku od towarów i usług za luty 2005 r. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że skarżąca złożyła do WSA skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, w której podniosła, że bezskutecznie upłynęło blisko siedem miesięcy od chwili wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie podatku od towarów i usług. Wyrokiem z 3 listopada 2009 r., sygn. akt I SAB/Go 12/09 WSA uwzględnił skargę na bezczynność, zobowiązując organ odwoławczy na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) do wydania w terminie 60 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji w przedmiocie podatku od towarów i usług za luty 2005 r. Na skutek skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 270/10 uchylił wyrok WSA w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie sądu kasacyjnego w sprawie nie wystąpiła bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej. W toku ponownego rozpoznania sprawy Dyrektor Izby Skarbowej rozpoznał odwołanie i wydał decyzję z dnia 29 stycznia 2010 r. w przedmiocie podatku od towarów i usług za luty 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro 29 stycznia 2010 r. doszło do wydania decyzji ostatecznej, to postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe i dlatego umorzył postępowanie. WSA powołał się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opublik. ONSAiWSA 2009/4/63, zgodnie z którą art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Dyrektor Izby Skarbowej zaskarżył powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w sytuacji, gdy nie wystąpiły podstawy do jego zastosowania; 2) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, chociaż w rozpoznawanej sprawie skargę należało oddalić. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rację ma bowiem autor skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn (innych niż w pkt 1 i 2) stało się bezprzedmiotowe. W rozważaniach należy wziąć pod uwagę zwłaszcza dwie kwestie – wspomnianą uchwałę I OPS 6/08 i poprzednio wydany w niniejszej sprawie wyrok NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 270/10. Przypomnieć trzeba, że powołana uchwała, która na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wiąże sądy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie, jest odpowiedzią na pytanie Prezesa NSA zmierzające do wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych: Czy przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w myśl którego sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to - z przyczyn innych niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 tego artykułu - stało się bezprzedmiotowe, znajduje zastosowanie w przypadku, gdy w wyniku wniesienia skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności? W świetle podjętej uchwały przepis art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Nie wystarczy więc do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność organu jedynie wydanie aktu lub dokonanie czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, do czego w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło. Konieczne jest również stwierdzenie, że chodzi o taki akt lub czynność, co do której organ pozostawał w bezczynności. Jednakże nie takiej, co do której strona zarzucała bezczynność, ale co do której sąd ustalił, że organ pozostawał w bezczynności. Chodzi zatem o sytuację, w której z jednej strony doszło do bezczynności, ale w momencie orzekania przez sąd, istniał już akt, do którego wydania organ był zobowiązany. Innymi słowy, aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne było stwierdzenie, że zanim organ wydał akt lub dokonał czynności były podstawy do zastosowania art. 149 p.p.s.a., a więc uwzględnienia skargi na bezczynność. Tymczasem z postanowienia WSA nie wynika, aby tę okoliczność (pozostawania lub nie w stanie bezczynności) - uzasadniającą zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd pierwszej instancji stwierdził. Nie mówiąc o tym, że z uzasadnienia nie wynika, aby w ogóle ją badał. W świetle przedstawionej uchwały konieczne było jednoznaczne ustalenie, że organ pozostawał w bezczynności. Brak bezczynności – a contrario – nie mógł bowiem prowadzić do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, a jedynie do oddalenia skargi na bezczynność. Postępowanie sądowoadministracyjne nie staje się bowiem bezprzedmiotowe – jak stanowi art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ale jest bezprzedmiotowe niejako od początku (skarga jest niezasadna). W tym miejscu wskazać trzeba, że w wyroku NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 270/10 stwierdzono jednoznacznie, że w sprawie bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej nie wystąpiła. W świetle art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa w rozumieniu tego przepisu obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, nie dotyczy zaś oceny stanu faktycznego. W sytuacji jednak, gdy sąd kasacyjny przesądził o braku bezczynności organu w chwili składania skargi do WSA, co wynikało nie tylko z oceny stanu faktycznego, ale z jego subsumcji pod odpowiednio zinterpretowane przepisy Ordynacji podatkowej, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA winien był co do niezmienionych okoliczności, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, przyjąć tę samą wykładnię przepisów Ordynacji podatkowej (art. 139 § 3 i art. 140) i dokonać prawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod te przepisy. Sprawa w tym zakresie została już bowiem oceniona przez NSA, który stwierdził, że WSA uwzględniając uprzednio skargę na bezczynność, naruszył art. 149 p.p.s.a. oraz art. 139 § 3, art. 140 § 1 i art. 141 § 1 Ordynacji podatkowej. Odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez NSA można jedynie w wyniku takiej zmiany okoliczności sprawy ustalonych w wyniku ponownego jej rozpoznania, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mogłyby mieć zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wydanie decyzji samo w sobie nie zmienia jednak okoliczności, które istniały na dzień złożenia skargi na bezczynność organu i nie decyduje o tym, czy przed jej wydaniem organ pozostawał w bezczynności czy nie. Wydanie decyzji można bowiem w takiej sytuacji interpretować dwojako w zależności od przyjętej oceny co do pozostawania organu w stanie bezczynności. Jeżeli przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, to wydanie decyzji należałoby uznać za jej zakończenie. Jeżeli jednak stwierdza się, że organ nie pozostawał w bezczynności, to wydanie decyzji nie może zakończyć bezczynności, która nie istniała. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sytuacji, gdy organ wydał decyzję, ale nie stwierdzono, aby przed jej wydaniem pozostawał w bezczynności, to nie jest spełniony drugi (obok wydania decyzji) warunek zastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a więc umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego wtórnej bezprzedmiotowości. Brak pozostawania w bezczynności w takiej sytuacji skutkować winien zaś oddaleniem skargi na bezczynność na podstawie art. 151 p.p.s.a. W uzasadnieniu cytowanej uchwały również ten aspekt został podkreślony – sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uznawszy zaś, że organ był bezczynny w tej dacie, ale przestał nim być, wydając stosowny akt lub podejmując właściwą czynność w trybie autokontroli, sąd powinien uznać, że przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy istnieje potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie winno dojść do oddalenia skargi na bezczynność organu jako bezzasadnej, a nie umorzenia postępowania wywołanego tą skargą jako bezprzedmiotowego. Taki wniosek w okolicznościach tej sprawy nasuwa się bowiem w związku ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku NSA z 11 lutego 2011 r., sygn. akt I FSK 270/10 oraz wykładnią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wynikającą z uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 185 § 1 w związku z art. 182 § i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Brak jest jednak w tej sytuacji podstaw prawnych do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Zatem w innych przypadkach sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Nie istnieje bowiem podstawa prawna dla takiego rodzaju rozstrzygnięcia (vide postanowienie NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FZ 12/07, LEX nr 299419).