I GSK 1316/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 639/23 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 9 stycznia 2023 r. nr ZGR/2/2023 w przedmiocie przyznania wsparcia na zalesienie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. Sp. z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 11 grudnia 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 639/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z 9 stycznia 2023 r., nr ZGR/2/2023 w przedmiocie odmowy przyznania wsparcia na zalesienie gruntów rolnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. 28 lipca 2022 r. Biura Powiatowego ARiMR w Warszawie Zachód z siedzibą w Wojcieszynie wpłynął wniosek spółki o przyznanie pomocy na inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów na rok 2022. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji stwierdził, że spółka nie użytkuje gruntów rolniczo, a wystąpienie o przyznanie płatności jest uzasadnione jedynie uzyskaniem dochodu poprzez otrzymanie dopłat. Strona nie przedstawiła w prowadzonym postępowaniu wiarygodnych dowodów potwierdzających prowadzenie odrębnej i niepowiązanej z A. sp. z o.o, P. sp. z o.o., T. sp. z o.o., B. sp. z o.o. i A. sp. z o.o. działalności rolniczej. W ocenie organu, spółka [...] stworzona została wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów i to nie tylko przysługujących w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz również płatności z innych tytułów. Ustalono, że strona nie spełnia definicji rolnika oraz nie posiada gruntów przeznaczonych pod zalesienie, co oznacza, że nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania 'Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1931) w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), dalej rozporządzenie nr 1307/2013. Decyzją z dnia 10 października 2022 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Warszawie Zachód z siedzibą w Wojcieszynie odmówił przyznania spółce wsparcia na zalesienie w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Decyzją z 9 stycznia 2023 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy wskazując, że obecnie, a w szczególności w 2022 r. spółka nie przedstawiła dowodów na okoliczność prowadzenia działalności rolniczej, natomiast złożone w toku postępowania wyjaśnienia potwierdzają brak prowadzenia takiej działalności w 2022 r., którego dotyczy wniosek o przyznanie pomocy. Zdaniem organu odwoławczego, spółka nie spełnia definicji rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, nie spełnia więc podmiotowego kryterium przyznania pomocy zawartego w § 3 ust. 1 rozporządzenia zalesieniowego. Organ wskazał, że z wyjaśnień strony z 14 września 2022 r. wynika, że przedmiotem przeważającej działalności spółki jest uprawa zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona, z wyłączeniem ryżu oraz wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi. Spółka wyjaśniła ponadto, że zajmuje się działalnością rolną wykonywaną bezpośrednio lub poprzez wydzierżawianie posiadanych nieruchomości rolnych innym osobom fizycznym lub prawnym. Spółka nie przedstawiła jednak żadnego dowodu potwierdzającego, że działalność polegająca na uprawie zbóż, roślin strączkowych i roślin oleistych na nasiona jest przez nią faktycznie wykonywana, nie przedstawiła również żadnego dowodu potwierdzającego wykonywanie zabiegów agrotechnicznych, bądź ich zlecanie innym podmiotom, nie przedstawiła faktur zakupów środków produkcji, sprzedaży płodów rolnych, czy umów zlecenia wykonania działalności rolniczej itp. Spółka nie wyjaśniła także, jak prowadzi działalność rolną "bezpośrednio." Spółka nie zatrudnia pracowników, działalność spółki realizowana jest przez działania podejmowane przez zarząd spółki oraz zadania zlecane podmiotom zewnętrznym. Zleceniobiorcami są podmioty świadczące usługi księgowe i zapewniające obsługę prawną. Spółka nie wymieniła podmiotów świadczących usługi na rzecz produkcji rolnej. Oświadczyła, że przerwa w składaniu wniosków o dopłaty spowodowana była tym, że przedmiotem działalności spółki jest zarządzanie należącymi do niej nieruchomościami rolnymi oraz ich wydzierżawianie. Spółka [...] od czasu jej zakupu w 2010 r. przez obecnego udziałowca wydzierżawiała należące do niej nieruchomości i nie była posiadaczem działek rolnych kwalifikujących się do płatności. Spółka stwierdziła również, że świadczy usługi dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w R., wydzierżawiając łączną powierzchnię 485,9764 ha. Spółka wyjaśniła, że przedmiotem jej działalności jest zarządzanie nieruchomościami wydzierżawianymi, na których jest prowadzona produkcja rolna. Nie przedstawiła dowodów na prowadzenie działalności rolnej, w tym również dotyczących 2022 r., którego dotyczy wniosek o przyznanie pomocy. Wobec powyższego organ stwierdził, że spółka nie prowadzi działalności rolniczej, nie podejmuje działań podporządkowanych regułom zysku i opłacalności upraw oraz nie podejmuje ryzyka związanego z prowadzeniem upraw. Spółka ogranicza się jedynie do przekazania w ramach umowy dzierżawy gruntów, których jest posiadaczem, innym podmiotom gospodarczym. Prowadzenie natomiast działalności w zakresie wydzierżawiania gruntów pod uprawę innym podmiotom, nie stanowi w ocenie organu działalności rolniczej. Działalność rolniczą prowadzą podmioty, które w wyniku umowy dzierżawy uzyskały od spółki [...] grunty i to dzierżawcy prowadzą na tych gruntach właściwą działalność rolniczą. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji przytoczył w decyzji art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, (Dz. U. UE. L. 2008 r. Nr 321. Str. 14 z późn. zm.), który już nie obowiązuje jednak prawidłowo zaznaczył, że pomoc jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013. Omyłka ta nie ma zatem wpływu na wynik sprawy, a rozstrzygnięcie polegające na wykluczeniu podmiotu, jako niespełniającego definicji rolnika było prawidłowe. W skardze skierowanej do WSA w Warszawie spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie, z ostrożności procesowej wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania w określonym terminie decyzji zgodnie z wnioskiem z 28 lipca 2022 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona wniosła również o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wskazanych w pkt 1-18 skargi. Powołanym uprzednio wyrokiem z 11 grudnia 2023 r. WSA w Warszawie oddalił skargę wskazując na wstępie, że nie stwierdził podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Odwołując się do treści art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst jedn. jedn. Dz. U. 2022 r., poz. 2422), § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oraz art. 4 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia UE 1307/2013, Sąd wskazał, że organy ARiMR na podstawie zebranego materiału dowodowego zasadnie ustaliły, że skarżąca nie prowadziła faktycznej działalności rolniczej. Spółka wydzierżawiała rolnikom grunty będące jej własnością, natomiast czynności agrotechniczne na wydzierżawianych gruntach wykonywane były przez dzierżawców. Spółka nie decydowała w żadnym zakresie o podejmowanych na tych gruntach działaniach, tzn. jak, co, gdzie i kiedy dany grunt zasiać, komu i kiedy zlecić prace polowe, jakie rośliny uprawiać, jakie nasiona wysiać i przy pomocy, jakiego rodzaju maszyn i urządzeń rolniczych dokonywać zabiegów agrotechnicznych, nie podejmowała także decyzji o terminie zbioru plonów. Odnosząc się do zarzutu, że organ próbując zdefiniować pojęcie "działalności rolniczej" nie uwzględnia treści art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia 1307/2013, z którego wynika, że prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać na samodzielnym wykonywaniu prac na gruncie przez rolnika Sąd stwierdził, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia, ponieważ wnioskowana płatność może być przyznana podmiotowi, który faktycznie użytkuje grunty rolne, co nie oznacza, że rolnik wnioskujący o płatność jest zobowiązany do osobistej, bezpośredniej pracy na tych gruntach. Celem płatności jest dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być właścicielem działek rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego, ale należy je również rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo. Istotą przedmiotowych płatności jest więc to, że są przyznawane osobie, która rzeczywiście użytkuje grunty, tzn. decyduje, jakie rośliny uprawiać, jakich dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbiera plony, utrzymuje te grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej. Przy takim ujęciu użytkowania, zasadnie w zaskarżonej decyzji uznano, że w rozpatrywanej sprawie skarżąca - w odniesieniu do spornych działek - faktycznie nie użytkowała ich w powyższym znaczeniu. Z ustaleń organu, czego skarżąca nie kwestionuje, wynika że spółka oddała grunty będące jej własnością do użytkowania innym podmiotom w dzierżawę. Charakter tych umów nie pozwala uznać, aby to skarżąca spółka prowadziła na tych gruntach działalność rolniczą za pomocą innych podmiotów dzierżawiących grunty. Potwierdza to również skarżąca w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania wskazując, że faktycznie wykonywaną działalnością, którą się zajmuje jest wydzierżawianie posiadanych przez nią nieruchomości rolnych innym osobom fizycznym i prawnym, a także, że nie zatrudnia pracowników. Jednocześnie spółka nie przedstawiła żadnych dowodów na prowadzenie działalności rolnej. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organu, że spółka nie prowadzi działalności rolniczej, co powoduje, że nie spełnia przesłanek określonych w § 3 ust. 1-2 rozporządzenia z 26 marca 2019 r. warunkujących przyznanie wsparcia na zalesienie. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona decyzja znajduje oparcie w powołanych wyżej przepisach prawa, a wnioski oraz rozstrzygnięcia, do jakich doszedł organ odwoławczy, poprzedzone zostały kompleksową i wszechstronną analizą wszystkich faktów, okoliczności i dowodów zebranych w sprawie, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik spółki [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11, art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst Dz. U. z 2022 r. poz. 2422 ze zm.), dalej ustawa PROW 2014-2020 poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie przez Sąd ustaleń faktycznych poczynionych przez organ I i II instancji polegających na uznaniu, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej, podczas gdy, jak wynika z zebranego materiału dowodowego, organ pozostawał w świadomości, że skarżący prowadzi produkcję rolną na działce nr [...] a skarżącemu została przyznana pomoc zalesieniowa na rok 2021, a co za tym idzie na podstawie tego samego materiału dowodowego organ I instancji uznał, że skarżący posiada status rolnika. 2. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 poprzez rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego niewyczerpująco oraz w sposób sprzeczny z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy zgodnie z ustalonym przez organ I i II instancji stanem faktycznym, organ i sąd miał możliwość ustalenia, że skarżący prowadzi produkcję na działce nr [...] oraz poczynił ustalenia faktyczne, zgodnie z którymi skarżącemu została przyznana pomoc zalesieniowa na rok 2021 na podstawie tego samego stanu faktycznego. II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst Dz. U. z 2022 r. poz. 1931) w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a-c Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 poprzez błędną wykładnię i uznanie przez sąd, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej, ponieważ nie decydował o podejmowanych na tych gruntach działaniach, podczas gdy biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonych powyżej przepisów status rolnika nie wynika z okoliczności możliwości podejmowania decyzji o podejmowanych na gruntach działaniach, lecz jedynie z faktu utrzymywania użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, wobec czego skarżący w pełni odpowiada definicji rolnika prowadzącego działalność rolniczą, który kwalifikuje się do przyznania pomocy w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesienie i tworzenie terenów zalesionych" w ramach PROW 2014-2020. W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o rozpoznanie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145a § 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., tj. zobowiązanie organu I instancji do wydania w określonym terminie decyzji zgodnie z wnioskiem z 28 lipca 2022 r. o przyznanie pomocy na inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów na rok 2022 lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego obejmujących wynagrodzenie adwokata lub radcy prawnego określonych w odrębnych przepisach i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARIMR w Warszawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 6 sierpnia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na odpowiedź na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki podkreślił, że dokonując wykładni pojęcia "działalności rolniczej" poprzestać należy na ocenie spełnienia jednego z warunków wynikających z art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013. Warunki te nie muszą być spełnione kumulatywnie, wystarczającym jest, jeżeli grunty należące do rolnika utrzymywane są w stanie, dzięki któremu nadają się do wypasu lub uprawy. Przepisy nie wskazują, czy "utrzymywanie w stanie" następuje w wyniku osobistej działalności rolnika, z wykorzystaniem usługobiorców, czy też poprzez dzierżawcę gruntów. Istotny jest sam fakt, że grunty te są utrzymywane w stanie dobrej kultury rolnej, nadającym się do wypasu lub uprawy i ten warunek został i jest przez stronę spełniony zarówno co do posiadanego na własność gospodarstwa rolnego o powierzchni 487,3444 ha, jak i co do działki nr [...] o powierzchni 1,31 ha, którą utrzymuje i zagospodarowuje osobiście od 1 marca 2022 r. O wyłączeniu ww. działki z przedmiotu dzierżawy organ I instancji powziął wiedzę 14 września 2022 r. i pomimo to w wydawanych decyzjach wskazywał, że skarżący nie uprawiał i nie dysponował żadnym obszarem gruntu. Zdaniem pełnomocnika organ błędnie przyjmuje, że skarżąca spółka objęła ww. działkę w posiadanie "nie prowadząc żadnej działalności rolniczej". We wniesionej skardze i załączonych dokumentach (już na etapie postępowania przed organem) wykazano szereg działań agrotechnicznych podjętych na przedmiotowej nieruchomości, które stanowią o prowadzonej przez spółkę działalności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie strona zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). NSA bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że NSA jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do komplementarnych względem siebie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt I. pkt 1. i 2. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 11, art. 15 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 (pkt I. pkt 1.) oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 (pkt I. pkt 2.), które koncentrują się na wadliwości postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie istotnych okoliczności sprawy, należy w pierwszej kolejności wskazać, że zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc ani organ administracji publicznej, ani następnie sąd administracyjny orzekający ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu sądu administracyjnego oraz wskazań co do dalszego postępowania. Wyrażenie "w sprawie" wskazuje na wcześniejsze orzeczenie wydane wobec tego samego podmiotu i w tym samym przedmiocie, przy zachowaniu tych samym istotnych okoliczności faktycznych. Z kolei moc wiążącą, o ile stan prawny nie uległ zmianie, mają ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania, wyrażona w wyroku. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. m.in. wyroki NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2023/21; z 4 lutego 2025 r., sygn. akt I FSK 1363/21, Lex nr 3872477). Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 236/23, Lex nr 3895386). Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest zatem przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. W niniejszej sprawie, wobec tego samego podmiotu i w tym samym przedmiocie, przy zachowaniu tych samym istotnych okoliczności faktycznych nie zostało wydane wcześniej żadne orzeczenie sądu administracyjnego. Organy nie prowadziły nowego postępowania w sprawie, w którym orzeczenie zostało wydane, nie wykonywały tym samym żadnych zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Okoliczność natomiast, że skarżącej kasacyjnie spółce do tej samej działki rolnej (tj. o nr [...]), w takich samych okolicznościach faktycznych, jak twierdzi skarżąca zostało przyznane wsparcie na zalesienie w roku 2021 nie była dla organów, ani tym bardziej dla sądu administracyjnego wiążąca. W świetle przedstawionych powyżej uwag postawiony zarzut jest bezzasadny i nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie spółkę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie mógł również naruszyć przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ ich nie stosował. Zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych powyżej przepisów postępowania mogłyby być skuteczne, gdyby w kasacji powiązane zostały z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji przepisu procedury sądowoadministracyjnej – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy zaakcentować, że dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt (decyzja) lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżąca kasacyjnie powinna powiązać je z naruszeniem przez sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji. W myśl art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2014-2020 (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., 1234 ze zm.), w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 27 ust. 2 tej ustawy). Powyższe przepisy wskazują na istotne odstępstwa, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym ustawodawca nie przewidział m.in. obowiązywania zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i dopełniającego tą regulację art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów cytowanej ustawy, obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Inicjatywa dowodowa obciąża zatem stronę postępowania. Takie ukształtowanie ciężaru dowodu podyktowane jest także tym, że postępowanie toczy się z inicjatywy strony ubiegającej się o przyznanie określonego uprawnienia. W interesie strony jest zatem wykazanie przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku o przyznanie wsparcia, stosownie do treści cyt. art. 27 ust. 2 ustawy. Nie mogły zatem w przedmiotowym postępowaniu zostać przez organy naruszone wskazane w zarzutach kasacyjnych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jedyny w tej sytuacji zarzut, który mógłby podlegać rozpoznaniu dotyczy naruszenia art. 80 k.p.a. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższe reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji zasadnie akceptując dokonaną przez orzekające organy ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, w ramach którego autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (tekst Dz. U. z 2022 r. poz. 1931) w zw. z art. 4 ust. 1 lit. a-c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 poprzez błędną wykładnię i uznanie przez sąd pierwszej instancji, że skarżący nie prowadzi działalności rolniczej, ponieważ nie decydował o podejmowanych na gruntach działaniach, podczas gdy z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że status rolnika należy łączyć jedynie z faktem utrzymywania użytków rolnych w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy należy w pierwszej kolejności wskazać, że sformułowany zarzut jest nieskuteczny, ponieważ naruszenie przepisów prawa materialnego nie zostało powiązane z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (lub także z innymi przepisami p.p.s.a.), a co było konieczne, ponieważ sąd pierwszej instancji samodzielnie nie stosuje przepisów prawa materialnego, a wyłącznie ogranicza się do oceny wykładni, bądź zastosowania tych przepisów przez organy. Wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny stanowią przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Po drugie, z konstrukcji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2019 r. wynika, że przepis ten składa się aż z trzech punktów i liter, natomiast autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którą konkretnie jednostkę redakcyjną tego przepisu, w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji. Mając jednak na uwadze treść uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010/1/1, s. 38/39) pomimo wadliwie skonstruowanego zarzutu, NSA za zasadne uznał odniesienie się do zarzutu kasacyjnego sformułowanego w pkt II. petitum skargi kasacyjnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepisy prawa materialnego regulujące zagadnienie pomocy finansowej dla rolników, w formie wsparcia na zalesienie lub zadrzewienie zawarte są zarówno w przepisach prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 zostały uregulowane w cytowanym powyżej rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 marca 2019 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia przez stronę wniosku), pomoc jest przyznawana rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, który może być wykorzystany do ubiegania się o tę pomoc, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 2) zobowiązał się do: a) wykonania zalesienia gruntu zgodnie z wymogami planu zalesienia, o którym mowa w art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 i 2161 oraz z 2019 r. poz. 83 i 125), zwanego dalej "planem zalesienia", a gdy jest to przewidziane w planie zalesienia - wykonania również jego ogrodzenia lub zabezpieczenia drzewek 3 palikami - w przypadku ubiegania się o przyznanie wsparcia na zalesienie, b) pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, o którym mowa w lit. a, lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej, c) utrzymania zalesienia wykonanego na gruncie, o którym mowa w lit. a, przez 12 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii zalesieniowej - w przypadku ubiegania się o przyznanie premii zalesieniowej, d) wykonania zadrzewienia gruntu oraz: – jego ogrodzenia albo – zabezpieczenia osłonkami albo 3 palikami co najmniej 30% minimalnej liczby sadzonek drzew lub krzewów określonej w załączniku nr 2 do rozporządzenia – w przypadku ubiegania się o przyznanie wsparcia na zadrzewienie; 3) uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego wykonania zalesienia - w przypadku ubiegania się o wsparcie na zalesienie, a planowane wykonanie zalesienia jest przedsięwzięciem, którego realizacja wymaga uzyskania takiej decyzji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081). Definicja "rolnika" została uregulowana w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 z dnia 2013.12.20) i oznacza osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1307/2013, "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Z kolei w myśl art. 4 ust. 1 lit. c) "działalność rolnicza" oznacza: (i)produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich; (ii)utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub (iii)prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy. Niewątpliwie zatem prawodawca wspólnotowy, jako warunek przyznania płatności (wsparcia) ustanawia prowadzenie działalności rolniczej na deklarowanych działkach. Prawo krajowe zaś, posługujące się pojęciem "posiadania gruntów przez rolnika", musi być rozumiane w zgodzie z prawem wspólnotowym. Jak już wyżej wskazano, płatność jest udzielana do działek rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Warunkiem płatności jest więc pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Sama możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie (por. m.in. wyroki NSA z 31 sierpnia 2023 r., sygn. akt I GSK 2249/19, z 22 sierpnia 2024 r., sygn. akt I GSK 871/23). Istota płatności wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych. Aby zostać beneficjentem pomocy w ramach mechanizmu wsparcia nie wystarczy, zatem być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego ale należy je rolniczo użytkować. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność i czy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednim wykonywaniu pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej nie musi polegać tylko na "własnoręcznym" prowadzeniu prac polowych ale obejmuje również swobodne decydowanie o tym, jakie rośliny uprawiać, jakich należy dokonywać zabiegów agrotechnicznych, zbieranie samodzielnie, bądź przy udziale innych osób plonów, itp. Niezbędną i konieczną przesłanką przyznania płatności jest zatem rzeczywiste uprawianie gruntów. Zatem, posiadanie, jako warunek przyznania płatności jest stanem faktycznym, a nie wyłącznie prawnym. Oznacza to, że można posiadać tytuł prawny do gruntu rolnego ale nie mieć uprawnienia do płatności oraz można posiadać grunty rolne bez tytułu prawnego, a nawet w złej wierze i z tego tytułu mieć prawo do uzyskania płatności. W związku z powyższym, aby otrzymać płatności do deklarowanych działek rolnych konieczne jest, aby w okresie objętym płatnością były one zarówno w posiadaniu rolnika, jak i to, by to on samodzielnie lub z pomocą innych osób prowadził na nich działalność rolniczą (posiadał decyzyjność w odniesieniu do związanych z gruntem prac polowych). Rolnik nie musi ich wykonywać osobiście, ale decyzyjność musi mieć charakter ciągły przez cały rok kalendarzowy. Konieczne jest więc stwierdzenie, czy posiadacz, który złożył wniosek o płatność, podejmował odpowiednie starania rolne w stosunku do zadeklarowanych do płatności działek. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skarżąca kasacyjnie spółka faktycznie nie użytkowała rolniczo zgłoszonej do przyznania wsparcia działki. Wydzierżawiła będące jej własnością grunty rolne, natomiast o konkretnych czynnościach i dokonaniu określnych zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, itp. decydowały podmioty, które dzierżawiły grunty rolne. Okoliczność tą potwierdza charakter zawieranych umów dzierżawy, a także sama skarżąca, która w wyjaśnieniach złożonych w toku postępowania przyznała, że faktycznie prowadzi działalność w zakresie wydzierżawiania posiadanych nieruchomości rolnych innym osobom fizycznym i prawnym i nie zatrudnia pracowników. W toku postępowania spółka nie przedstawiła również żadnych dowodów, że faktycznie rolniczo użytkuje posiadane działki rolne, że samodzielnie decyduje o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym, że utrzymuje grunty rolne, zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Sam tytuł prawny do gruntów rolnych zgłoszonych do płatności nie uprawnia do ich otrzymania. Pojęcie posiadania gruntów rolnych w rozumieniu przepisów o płatnościach należy rozumieć, jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, gdyż beneficjentem pomocy jest ten posiadacz gruntu, który użytkuje go rolniczo. Z uwagi zatem na fakt, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia i w oparciu o art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 118).