I GSK 1320/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Ol 750/19 w sprawie ze skargi A na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 17 września 2019 r. nr 382/OR14/2019 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 4 marca 2020 r., o sygn. akt I SA/Ol 750/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę A (dalej jako: "Strona", "Spółka" lub "Skarżąca kasacyjnie") na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 17 września 2019 r., nr 382/OR14/2019, w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Istota sporu dotyczy terminu przedawnienia płatności nienależnie pobranych w latach 2012 i 2013. 2.1. W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p.") oraz w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 505 ze zm. - dalej w skrócie: "ustawa o ARiMR") przez przyjęcie, że uprawnienie organu I instancji do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie uległo przedawnieniu; 2) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L 1995.312.1 – dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 2988/95") poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i przyjęcie, że uprawnienie organu I instancji do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności nie uległo przedawnieniu. Wobec powyższych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. Organ odwoławczy nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółki. 2.3. Podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Spółki przedstawił dotychczasowe wnioski i ich uzasadnienie zawarte uprzednio w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik organu II instancji nie wziął udziału w rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: 3. Skarga kasacyjna jako nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., przedstawiając jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta ma charakter szczególny, gdyż wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Sądem odwoławczym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny sprowadził swoją dalszą wypowiedź tylko do rozważań, oceniających zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz żadna z przesłanek, przewidziana w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę zakres wyznaczony podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., którą był związany. 3.1. Oś sporu koncentruje się wokół kwestii terminu przedawnienia płatności nienależnie pobranych w latach 2012 i 2013. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że organy winny zastosować w sprawie przepis art. 68 § 1 O.p., z uwagi na treść art. 3 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Stosownie do art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Akapit 2 stanowi, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. W myśl akapitu 3 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2. Zdaniem Spółki skoro przepis art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, dotyczący przypadków przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia, odsyła do przepisów krajowych, to w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy Działu III O.p., na mocy odesłania zawartego w art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR, który stanowi, że do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z zastrzeżeniami nie dotyczącymi niniejszej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że do kwestii przedawnienia decyzji ostatecznych ustalających należności z tytułu zwrotu nienależnych płatności finansowanych ze środków unijnych, mają zastosowanie regulacje unijne, a nie ma odpowiedniego zastosowania przepis art. 68 O.p. w zakresie, w jakim reguluje on przedawnienie zobowiązania podatkowego. Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z dnia 7 kwietnia 2022 r., w sprawie C-447/20, dokonał wykładni przepisu art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, wskazując że wywołuje on bezpośredni skutek w krajowych porządkach prawnych, bez konieczności przyjmowania przez organy krajowe przepisów wykonawczych. Oznacza to, że adresat decyzji o odzyskaniu nienależnie pobranych kwot powinien w każdym wypadku móc powołać się na upływ terminu wykonania przewidzianego w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia lub, w odpowiednim przypadku, na upływ przedłużonego na podstawie art. 3 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia terminu wykonania, aby sprzeciwić się przymusowej egzekucji tych kwot. Skarżąca kasacyjnie wyprowadza błędne wnioski co do możliwości zastosowania w sprawie art. 68 § 1 O.p. na mocy upoważnienia zawartego w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, który to przepis dopuszcza możliwość stosowania dłuższego okresu wykonania decyzji przez państwo członkowskie. Kluczowym jest, że polski ustawodawca nie skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i nie uregulował odmiennie długości terminu przedawnienia wydania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, a więc również wydanych na podstawie art. 29 ustawy o ARiMR. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że przepisy prawa unijnego należy interpretować przy uwzględnieniu nie tylko ich treści, ale również kontekstu i celów. Wprawdzie art. 3 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 przyznaje państwom członkowskim uprawnienia dyskrecjonalne do ustalenia innych terminów przedawnienia, muszą one jednak respektować przy tym zasady prawa unijnego - pewności prawa i proporcjonalności. W szczególności stosowanie dłuższych, czy krótszych terminów ustanowionych w prawie krajowym powinno być wystarczająco przewidywalne dla jednostki. Skoro więc polski ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do porządku prawnego uregulowań odmiennych co do wydania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, stosowanie w drodze analogii przepisów dotyczących przedawnienia zobowiązania podatkowego z O.p., jest nieuprawnione i należałoby je ocenić w kategoriach modyfikacji przepisu unijnego, mającego pierwszeństwo zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2021 r., o sygn. akt I GSK 1956/18). Mając na uwadze powyższe za bezzasadny uznać należy zarzut uchybienia art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 O.p. oraz w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o ARiMR. Reasumując Skarżąca kasacyjnie nie wykazała wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji, że przepisy O.p. nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. 3.2. Instytucja przedawnienia, którą prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie została uregulowana w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Stosownie do tej regulacji przypomnieć należy, że okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. Akapit 2 stanowi, że w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała (...). W myśl akapitu 3 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Zgodnie z akapitem 4 upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Poza sporem jest, że art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 należy interpretować w ten sposób, że termin przedawnienia nieprawidłowości, której dopuszczono się w ramach programu wieloletniego, biegnie od dnia popełnienia owej nieprawidłowości (akapit 1). Wobec powyższego w niniejszej sprawie za początek biegu terminu przedawnienia i jednocześnie datę dopuszczenia się nieprawidłowości, zasadnie przyjęto dzień złożenia przez Spółkę wniosków o przyznanie płatności, czyli 15 maja 2012 r. i 14 maja 2013 r., odpowiednio za rok 2012 i 2013. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 akapit 3 zadnie pierwsze rozporządzenia nr 2988/95 przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. W tym zakresie istotne jest, że w niniejszej sprawie postanowieniami z dnia 25 listopada 2015 r. organ I instancji wznowił postępowania administracyjne zakończone decyzjami z dnia 7 grudnia 2012 r. i 8 stycznia 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego odpowiednio na rok 2012 i 2013. Następnie w dniach 5 stycznia 2016 r. i 7 stycznia 2016 r. zostały uchylone powyższe decyzje w sprawie przyznania płatności, które zostały utrzymane w mocy przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie decyzjami z dnia 31 marca 2016 r., a prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 października 2016 r., o sygn. akt l SA/Ol 420/16, oddalono skargi Spółki na powyższe decyzje. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko WSA w Olsztynie, że w niniejszej sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, przy czym nie tylko w dniu 11 stycznia 2016 r., poprzez doręczenie stronie decyzji wydanych w trybie wznowienia postępowania i wzruszających ostateczną decyzję w sprawie przyznania płatności na rok 2012 i 2013, ale już na skutek doręczenia postanowień z dnia 25 listopada 2015 r. o wznowieniu postępowania. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do upływu 4-letniego terminu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnych płatności. Z chwilą bowiem przerwania tego okresu bieg 4-letniego terminu przedawnienia rozpoczął się na nowo, dlatego też organ I instancji był uprawniony wszcząć postępowanie w celu ustalenia kwoty nienależnych płatności. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej organy obu instancji wydały decyzje ustalające kwotę płatności nienależnie pobranych w latach 2012 i 2013 przed upływem terminu przedawnienia, który został przerwany w 2015 r. i biegł na nowo. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do uchybienia art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, który przewiduje zasadę 4-letniego okresu przedawnienia liczonego od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 oraz zasadę przerwy okresu przedawnienia w przypadku zawiadomienia o postępowaniu w sprawie nieprawidłowości. Nie ulega wątpliwości, że cele instytucji przedawnienia powinny uwzględniać zarówno interesy Unii, realizowane przez stosowne działania organów, jak i interesy podmiotów gospodarczych co do ostateczności podejmowanych działań. Wobec powyższego stanowisko WSA co do ustalenia dat aktów i czynności powodujących przerwę w biegu terminu przedawnienia nie zostało podważone i jako takie uznać należy za prawidłowe. 3.3. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i oddalił ją, w oparciu o art. 184 P.p.s.a. M. Bejgerowska P. Piszczek B. Fischer