I GSK 1539/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 maja 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 12/20 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 12/20 oddalił skargę B. K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Nadto skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie przyznanie od Skarbu Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które nie zostały pokryte w całości ani w części, według norm przepisanych, powiększonych o podatek VAT 23%. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2024 poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie: a) art. 5 ust. 3 Rozporządzenia, Komisji (WE) Nr 65/2011 poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieje obowiązek zwrotu nadmiernie przyznanych płatności, gdyż ich przyznanie nastąpiło bez pomyłki organu, a ewentualny błąd mógł być przez stronę wykryty w zwykłych okolicznościach, podczas gdy to na organie spoczywał obowiązek weryfikacji wniosków, m.in. pod kątem powierzchni działek objętych płatnościami i zakresu czasowego realizacji przedsięwzięcia rolno-środowiskowego. b) art. 23 ust. 2 Rozporządzenia nr 1257/1999/WE poprzez błędne uznanie, że zobowiązania rolno - środowiskowe zwierząt obejmują więcej niż tylko stosowanie zwyczajnej praktyki rolniczej w odniesieniu do upraw skarżącej, podczas gdy standardy wykraczające poza zwyczajną praktykę rolniczą dotyczą wyłącznie hodowli zwierząt, co wprost wynika z treści tego przepisu. c) art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez jego błędne niezastosowanie w zakresie, w jakim przewiduje 4-letni okres przedawnienia dla beneficjenta płatności. d) art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie w zakresie, w jakim przewiduje 4-letni okres przedawnienia dla beneficjenta działającego w dobrej wierze. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy Sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także co istotne wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak też naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zostanie rozpoznany zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest zbadanie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nie sposób zgodzić się, co do zarzutów wskazanych w petitum niniejszej skargi kasacyjnej, jak również argumentacji użytej w treści jej uzasadnienia. Na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja dotyczyła ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych a sprawa była już przedmiotem wcześniejszych rozstrzygnięć zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2016r. sygn. akt II GSK 540/15 , jak również Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 września 2017r., sygn. akt III SA/Wr 414/17. Ten ostatnio wymieniony wyrok , na mocy którego uchylono decyzje wydane przez organ w obu instancjach uprawomocnił się bez zaskarżenia go skargą kasacyjną. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał w wyroku zakwestionowanym niniejszą skargą kasacyjną, że jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną we wcześniejszych wyrokach, które zapadły w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę poprzedni Sąd i wydał orzeczenie. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, Sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Według WSA organ zastosował się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku sygn. akt III SA/Wr 414/17, uzupełnił materiał dowodowy o pełną dokumentację z kontroli przeprowadzonej w dniach 8 lipca 2009 r. i 26 sierpnia 2009 r. w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz załączniki graficzne dołączone do wniosku o przyznanie płatności. Uzyskał także odpowiedź z jednostki certyfikującej i finalnie informację, że gospodarstwo skarżącej było kontrolowane w 2009 r. i zostało wyłączone z kontroli w 2009 r. najprawdopodobniej z powodu niezłożenia wniosku. Strona nie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jednakże podnosi w uzasadnieniu zarzutów, że gospodarstwo skarżącej nie było producentem w rolnictwie ekologicznym. Nie było więc przedmiotu certyfikacji a tym samym kontroli, której wynik przesądził o zwrocie pobranej płatności. Z powyższego strona wyprowadza wniosek, że brak certyfikacji nie ma znaczenia z punktu widzenia zasadności pobrania płatności a zatem jak wskazuje dalej skarżąca: "Sąd pierwszej instancji. utrzymał w mocy decyzję wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie sposobu zgromadzenia materiału dowodowego dotyczącego przedmiotu certyfikacji". Należy zauważyć, że powyższe stanowisko stoi w jaskrawej sprzeczności z wcześniejszymi oświadczeniami strony, w których stwierdza, że prowadzi produkcję rolną zgodnie z zasadami o rolnictwie ekologicznym (v. przykładowo pismo skarżącej z 13 maja 2013 r.). Co więcej, we wspomnianych wcześniejszych wyrokach zarówno NSA, jak i WSA we Wrocławiu ta kwestia (certyfikacji) stanowiła podstawę do wyeliminowania z obrotu decyzji organów obu instancji [zakres zadań dla Pakietu S02]. Jak wynika z akt sprawy, w powtórnym postępowaniu administracyjnym uzyskanie danych z jednostki certyfikującej okazało się niemożliwe ze względu na upływ czasu dla ich przechowywania. Tym niemniej nie ulega wątpliwości, że skoro strona – jak sama podawała - corocznie dokonywała zgłoszenia certyfikacji gospodarstwa (w latach 2005-2010) winna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. W sytuacji bowiem, gdy możliwości poczynienia ustaleń przez organ są ograniczone, zwłaszcza gdy wykazanie określonych faktów pozostaje w interesie strony nie zwalnia strony od lojalnego współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Na gruncie tej sprawy skarżąca ograniczyła się wyłącznie do złożenia oświadczenia, że dokumentacja znajduje się w innych właściwych instytucjach a zatem to organ winien zwrócić się o udostępnienie niezbędnych dokumentów. Organ zwrócił się GJHARS otrzymując stosowną odpowiedź i w decyzji ocenił jej przydatność dla sprawy. Sąd pierwszej instancji w toku sprawowanej kontroli wyraził swoje stanowisko w tej kwestii na stronie 15 zaskarżonego wyroku. Zarzut kasacyjny dotyczący błędnego, niepełnego i dowolnego zgromadzenia materiału dowodowego, niezależnie od jego nie w pełni poprawnego zredagowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Ma charakter polemiczny w stosunku do prawidłowej oceny Sądu pierwszej instancji a wcześniej do szczegółowych rozważań zawartych w decyzjach organów obu instancji. Strona podaje, że w jej ocenie należycie wykonała zobowiązanie rolno-środowiskowe w latach 2005-2008 kreując w ten sposób rzeczywistość oderwaną od przeciwnej wypowiedzi Sądu pierwszej instancji. Nadzwyczaj wybiórczo potraktowano w niniejszej skardze kasacyjnej wypowiedzi Sądu, co wypacza stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku. Tymczasem całościowe prześledzenie argumentacji Sądu pierwszej instancji pozwala wyprowadzić wnioski odmienne aniżeli czyni to skarżąca kasacyjnie. Przykładowo: strona skarżąca pomija argumenty Sądu o przerwaniu realizacji zobowiązania, niedochowaniu należytej staranności w określeniu powierzchni kwalifikującej do płatności (podczas kontroli stwierdzono mniejszą powierzchnię niż deklarowana we wniosku, czego skarżąca nie zakwestionowała we właściwym do tego trybie). Wbrew zarzutowi kasacyjnemu niedokonania przez WSA prawidłowej kontroli działalności organów administracji należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji wywiązał się ze swoich obowiązków kontrolnych prawidłowo. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły prawidłowości oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych. Innymi słowy, stan faktyczny sprawy nie został przez skarżącą kasacyjnie skutecznie podważony. To zaś ma zasadnicze znaczenie dla oceny zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w punkcie II petitum. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Jak już powiedziano, skarżąca kasacyjnie nie podważyła ustalonych okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.