I GSK 1589/15

Dnia 11 lipca 2017 r. r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Po 1377/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie uznania zgłoszenia celnego za nieprawidłowe oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Po 1377/14 oddalił skargę [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 21 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia 16 lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektor Izby Celnej w P. z dnia 28 września 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia 24 listopada 2004 r. [...] wnieśli skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została oddalona wyrokiem z dnia 24 marca 2009 roku, sygn. akt III SA/Po 711/07. Pismem z dnia 12 kwietnia 2014 roku [...] zwróciła się do organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 16 lipca 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawach o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej, stwierdzenia nieważności lub zmiany takiej decyzji, właściwy jest Dyrektora Izby Celnej - art. 2622 pkt 1 Kodeksu celnego (Dz.U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 z późn. zm.) w związku z art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne. Odnosząc się do meritum sprawy organ wyjaśnił, że organ celny wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli sąd administracyjny oddalił skargę na tę decyzję, a żądanie nie dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją – art. 249 §1 pkt 2 i art. 247 §1 pkt 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku w związku z art. 262 Kodeksu celnego. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w P, utrzymał ww. zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając zawarte w niej ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Odnosząc się do zarzutów odwołania Dyrektora Izby Celnej wyjaśnił, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Kwestionowana przez stronę decyzja nie jest rozstrzygnięciem wydanym w przedmiocie wymierzenia należności celnych, lecz jest decyzją rozstrzygającą w trybie nadzwyczajnym – decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności. Wojewódzki sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji, a przedmiotowe rozstrzygniecie Dyrektora Izby Celnej nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Argumenty strony w kwestii zasadności stosowania trzyletniego terminu wynikającego z art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego de facto nie mogą mieć wpływu na orzekanie w odniesieniu do decyzji z dnia 5 czerwca 2014 r. Sąd I instancji rozpoznając skargę wskazał, na mocy art. 25 obowiązującej od dnia 1 maja 2004 r. ustawy z dnia 19 marca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 623 ze zm.) dotychczasowe przepisy celne, czyli m. in. ustawa z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny (Dz. U. z 2001 r. Nr 75, poz. 802 z późn. zm.) utraciły ważność. Z mocy jednak art. 26 tej ustawy przepisy dotychczasowe (procesowe i materialne) stosuje się do spraw dotyczących długu celnego, jeżeli dług celny powstał przed dniem akcesji Polski do UE, czyli przed dniem 1 maja 2004 r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, organ celny zasadnie stwierdził, że w sprawie miały zastosowanie regulacje prawne Kodeksu celnego. W myśl art. 262 tego aktu prawnego do postępowania w sprawach celnych stosuje się odpowiednio przepisy działu IV Ordynacji podatkowej z uwzględnieniem zmian wynikających z przepisów prawa celnego. WSA wyjaśnił jednak, że istota sporu w niniejszej sprawie nie sprowadza się do rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma trzyletni termin, określony w art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego oraz jakie skutki prawne (procesowe) powoduje jego upływ. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego nie stanowił i nie mógł stanowić podstawy prawnej dla wydania zaskarżonej do sądu decyzji. Stanowi on, że jeżeli upłynęły trzy lata od dnia powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tymczasem zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 249 § 1 pkt 2 oraz art. 247 § 1 pkt 4 ustawy – Ordynacja podatkowa w związku z art. 262 ustawy – Kodeks celny. Według Sądu I instancji analiza akt administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy Dyrektor Izby Celnej w P, decyzją z dnia 28 września 2005 r. ostatecznie orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L, z dnia 24 listopada 2004 r. Strona skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego. Jednak skarga została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2009 roku, sygn. akt III SA/Po 711/07. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne Dyrektor Izby Celnej prawidłowo przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 249 §1 pkt 2 oraz art. 247 § 1 pkt 4 ustawy – Ordynacja podatkowa. Odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzasadniały ustalenia faktyczne, że sąd administracyjny wypowiadał się w kwestii ważności decyzji dotyczącej wymierzenia należności celnych, a żądanie i okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy nie wskazują, aby ocena legalności kwestionowanej decyzji dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. WSA wskazał również, że kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej wymierzenia należności celnych (pismo z dnia 12 kwietnia 2014 roku) wpłynął po upływie pięciu lat od dnia doręczenia stronie decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L, z dnia 24 listopada 2004 r. w rozumieniu art. 249 §1 pkt 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Z akt sprawy administracyjnej wynika bowiem, że Dyrektor Izby Celnej w postanowieniu z dnia 2 lutego 2005 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. WSA nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w celu poddania badaniu zgodności treści przepisu art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego z Konstytucją RP. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie wskazanej kwestii pozostaje bez związku z okolicznościami faktycznymi i prawnymi kontrolowanej sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła [...] zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Pełnomocnik skarżącej wniósł również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu kasacyjnym w niniejszej sprawie z urzędu według norm przepisanych, nieuiszczonych nawet w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: • naruszenie prawa materialnego, tj. art. 209 § 2 w zw. z art. 2652 pkt 1 ustawy Kodeks Celny, poprzez ich błędne zastosowanie, poprzez uznanie, że momentem powstania długu celnego od którego liczyć należy bieg terminu do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej liczyć należy od momentu przyjęcia zgłoszenia celnego przez organ celny, podczas gdy taka wykładnia w sposób rażący narusza prawo i pozbawia skarżącej możliwości wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności, co prowadzi do wniosku, iż prawidłowa interpretacja pojęcia "powstania długu celnego", od którego należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi winna wskazywać moment wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie decyzji jako moment powstania długu oraz początek biegu wskazanego terminu; • naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. przepisy wprowadzające ustawę - prawo celne, poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy kodeks celny z 9 stycznia 1997 r., w sytuacji gdy z uwagi na powstanie długu celnego w dniu 16 czerwca 2009 r., zastosowanie w niniejszej sprawie winny znaleźć przepisy ustawy prawo celne z 19 marca 2004 r.; • naruszenie prawa procesowego tj. art. 249 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: "o.p."). w zw. z art. 73 ustawy prawo celne z dnia 19 marca 2004 r., poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji zastosowanie 3-letniego terminu przedawnienia dla wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 12 listopada 2007 r., w sytuacji gdy ze wskazanych przepisów wprost wynika, iż w sprawie zastosowanie powinien znaleźć 5-letni termin liczony od dnia powstania długu celnego, a zatem od dnia 16 czerwca 2009 r. (art. 249 § 1 o.p.); • naruszenie art. 8 § 2 w zw. z art. 2 w zw. z art. 45 § 1 Konstytucji RP oraz art. 77 § 2 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 2652 Kodeksu celnego z dnia 9 stycznia 1997 r., poprzez błędną wykładnię art. 2652 Kodeksu celnego polegającą na przyjęciu, że po upływie 3 lat od powstania długu celnego, organ celny nie wszczyna bądź odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy wskazany termin, zgodnie z prawidłową wykładnią, liczyć należy dopiero od momentu rzeczywistego zakończenia sporu w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji pozbawienie strony skarżącej prawa sądu i do obrony jej praw; • naruszenie art. 8 § 2 w zw. z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez błędne i sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami zastosowanie art. 2652 Kodeksu celnego z dnia 9 stycznia 1997 r., w sposób uniemożliwiający skarżącej dochodzenie jej praw, a zatem w sposób sprzeczny z zasadami demokratycznego państwa prawnego, zasadami sprawiedliwości społecznej i równości obywateli wobec prawa; • naruszenie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t. ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niepodjęcie działań zmierzających do wyeliminowania aktu prawnego (decyzji) niezgodnego z Konstytucją RP, podczas gdy jego wydanie nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 8 § 2 w zw. z art. 2, art. 45 § 1 oraz art. 77 § 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto musi zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie wszystkich przepisów, które – zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – miał naruszyć Sąd I instancji. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji wszystkich kwestionowanych przepisów. Uzasadnienie stanowi integralną część skargi kasacyjnej i musi się odnosić do wskazanej podstawy zaskarżenia. Powinno odnosić się do okoliczności sprawy, a więc wykazać na czym, w określonych okolicznościach faktycznych, naruszenie danego przepisu postępowania polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 3090/15). Prawidłowe sformułowanie i uzasadnienie zarzutów kasacyjnych ma istotne znaczenie z uwagi na zakres postępowania kasacyjnego wyznaczony art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. W myśl tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie zostały wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Nie rozpoznaje on zatem sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to Sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej. Sąd II instancji może więc uwzględnić tylko te przepisy, których naruszenie wyraźnie w skardze kasacyjnej zarzucono. Nie może on domniemywać intencji skarżącego kasacyjnie i samodzielnie zmieniać czy uzupełniać postawionych przez niego zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia dla tych zarzutów. Prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10). Jeżeli zatem – tak jak w niniejszej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, skuteczność omawianego środka zaskarżenia zależy od tego, w jaki sposób sformułowane oraz uzasadnione zostały postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. Rozpatrując skargę kasacyjną w omówionych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż jej zarzuty oraz ich uzasadnienie nie korespondują z treścią kontrolowanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, które stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczało granice rozpoznania sprawy. Wnoszący skargę kasacyjna zdaje się bowiem nie dostrzegać, że rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma trzyletni termin, określony wart. 2652 Kodeksu celnego oraz jakie skutki prawne (procesowe) powoduje jego upływ. Natomiast do tej właśnie kwestii sprowadzają się zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie. Kwestionowana przez skarżącą decyzja nie jest rozstrzygnięciem wydanym w przedmiocie wymierzenia należności celnych, lecz jest decyzją rozstrzygającą w trybie nadzwyczajnym – decyzją odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dyrektor Izby Celnej w P. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnik Urzędu Celnego w L. z dnia 24 listopada 2004 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na poparcie postawionych w niej zarzutów odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego, wskazując rozstrzygnięcia, które nie zapadły w rozpoznawanej sprawie i w konsekwencji nie mogły być objęte kontrolą Sądu I instancji. Kasator wskazuje bowiem, że Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia 12 listopada 2007 r. miał uchylić decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia 24 listopada 2004 r. w części dotyczącej wezwania do zapłaty odsetek wyrównawczych i umorzyć postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części miał ww. decyzję pozostawić bez zmian. Dalej kasator podnosi, że pismem z dnia 12 kwietnia 2014 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 12 listopada 2007 r. Dnia 2 czerwca 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w P. miał odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 12 listopada 2007 r. Następnie w wyniku odwołania decyzją z dnia 24 lipca 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w P. miał utrzymać w mocy decyzję z dnia 2 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ miał wskazać, że możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji była regulowana w art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego, zgodnie z którym organ celny nie wszczyna lub odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od daty powstania długu celnego upłynęły 3 lata. W oparciu o tak przedstawiony stan faktyczny - kasator zbudował zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie, sprowadzając istotę sporu do rozstrzygnięcia, jaki charakter prawny ma trzyletni termin, określony w art. 2652 pkt 1 Kodeksu celnego Kodeksu celnego oraz jakie skutki prawne (procesowe) powoduje jego upływ. Tymczasem, o czym była już mowa - rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa nie dotyczyła ww. kwestii, a granice tej sprawy nie wyznaczały te rozstrzygnięcia organów w oparciu o które zostały postawione zarzuty kasacyjnej oraz argumentacja na ich poparcie. W tym kontekście należy podnieść, że zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jakkolwiek z przywołanego przepisu wynika, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak związany jest granicami danej sprawy, albowiem ustawodawca wprost stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1142/15). Oznacza to, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2633/15). Przywołany przepis wyraźnie i jednoznacznie determinuje więc zakres kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2181/15). Sąd operuje bowiem w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia 16 lipca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektor Izby Celnej w P. z dnia 28 września 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w L. z dnia 24 listopada 2004 r. [...] wnieśli skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, która została oddalona wyrokiem z dnia 24 marca 2009 roku, sygn. akt III SA/Po 711/07. Pismem z dnia 12 kwietnia 2014 roku [...] zwróciła się do organu II instancji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 16 lipca 2007 r. Dyrektor Izby Celnej w P. decyzją z dnia 5 czerwca 2014 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją z dnia 21 sierpnia 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w P. utrzymał w mocy decyzję z dnia 5 czerwca 2014 r. Zatem kontroli Sądu I instancji została poddana decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia 21 sierpnia 2014 r., której wydanie poprzedzał powyżej przedstawiony stan faktyczny, który zupełnie odbiega od tego przedstawionego w skardze kasacyjnej. Wobec powyższego tak postawione i uzasadnione zarzuty jako wykraczające poza granice sprawy uchylają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić bowiem należy, że zarzuty skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie odnosić się powinny do skarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, którego zgodność z prawem jest przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2455/11). Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.