I GSK 1657/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dariusz Dudra po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 603/19 oddalającego sprzeciw E. Sp. z o.o. w K. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Sp. z o.o. w K. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019r., sygn. akt V SA/Wa 603/19 oddalił sprzeciw E. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: skarżąca Spółka) od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] września 2010 r. pomiędzy Województwem Małopolskim - Wojewódzkim Urzędem Pracy w K., a skarżącą zawarta została umowa o dofinansowanie projektu "[...]", na podstawie której Beneficjent otrzymał dofinansowanie w łącznej kwocie nieprzekraczającej 2.876.124,68 zł. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. (dalej: Dyrektor WUP) w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. określił kwotę wydatków do zwrotu. W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju – jako Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: IZ PO KL) – decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie. W wyniku prowadzonego postępowania Dyrektor WUP decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. zobowiązał Beneficjenta do zwrotu kwoty 836.699,38 zł. Minister Rozwoju i Finansów decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2016 r. w części dotyczącej kwoty 21.387,69 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy. Wyrokiem z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/ Wa 976/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Ministra z dnia [...] marca 2017r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Minister uchylił decyzję Dyrektora WUP z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na wiążącą treść wyroku WSA w Warszawie (sygn. akt V SA/Wa 976/17). Organ II instancji stwierdził, że decyzja Dyrektora UP została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm. - dalej: k.p.a.). Zdaniem organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. przeprowadzenie postępowania administracyjnego bez uwzględniania w stanie faktycznym zobowiązania beneficjenta do stosowania przy zakupie usług doradczych zasady konkurencyjności, analiza umów zawartych z 27 konsultantami/doradcami spoza kręgu wykonawców powiązanych osobowo, tj. M. D., A. P. i P. P., oraz analiza i jednoznaczna ocena kwestionowanych wydatków dot. konsultantów w zakresie wymogów dotyczących udzielania pomocy publicznej, nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw strony od powyższej decyzji wskazał, że decyzja Ministra z dnia [...] marca 2019 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji dotyczące m.in. uzasadnienia decyzji (jego niekompletność i stwierdzone nieścisłości) oraz braków w zebranym sprawie materiale dowodowym, będącym podstawą wydania ww. decyzji. Wbrew twierdzeniom strony podnoszonym w sprzeciwie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie ogranicza się on wyłącznie do przeprowadzenia ponownej oceny prawnej kwalifikowalności zakwestionowanych w Projekcie wydatków. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji zawierało liczne braki i nieścisłości w zakresie fundamentalnych dla sprawy kwestii, a dotyczących oceny kwalifikowalności wydatków związanych z usługami doradczymi. Przypomniał, że Dyrektor UP ocenę kwalifikowalności ww. wydatków oparł w uzasadnieniu decyzji wyłącznie na zbadanych umowach zawartych z wykonawcami powiązanymi ze spółką, tj. M. D., A. P. i P. P., w sytuacji, gdy Projekt obejmował również umowy zawarte z 27 innymi doradcami. Organ I instancji poza wskazaniem ogólnej kwoty do zwrotu nie wyjaśnił w żaden sposób powodów uznania za niekwalifikowalne wydatków dotyczących usług doradczych finansowanych w oparciu o umowy z pozostałymi (poza wykonawcami powiązanymi z beneficjentem osobowo) doradcami/konsultantami. Zdaniem WSA słusznie zauważył Minister, że z uzasadnienia decyzji musi jednoznacznie wynikać w ramach której umowy (nr umowy, data zawarcia, zleceniobiorca i przedmiot umowy) i z jakiego powodu (wraz powołaniem podstawy prawnej) wydatki poniesione tytułem wynagrodzenia doradcy/konsultanta są uznane za niekwalifikowalne. Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie podkreślił również WSA w Warszawie badając przedmiotową sprawę w związku ze skargą strony na poprzednie rozstrzygnięcie Ministra (decyzja z dnia [...] marca 2017 r.). W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy Dyrektor UP nie wypowiedział się w treści swej decyzji, co do kwestii kwalifikowalności znacznej części kwestionowanych wydatków (brak wskazania konkretnych naruszeń i ich przyporządkowania do konkretnych umów z doradcami), Minister tego typu braku nie był władny samodzielnie uzupełnić i prawidłowo sprawę zwrócił organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W konkluzji WSA stwierdził, że przy przyjętej przez organ odwoławczy argumentacji, wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła skarżąca spółka, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji. Ewentualnie spółka wniosła o uchylenie wyroku i uchylenie decyzji organu odwoławczego lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak pełnego odniesienia się i rozpoznania przez Sąd I instancji wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie od decyzji organu II instancji, a w konsekwencji nieprawidłową ocenę Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez organ administracji, spowodowaną niedokonaniem właściwej kontroli ustalenia okoliczności faktycznych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, skutkiem czego naruszone zostało prawo skarżącej kasacyjnie do rzetelnego rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd. 2. art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki do oddalenia sprzeciwu od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju — Instytucji Zarządzającej PO KL oraz stwierdzenia, że właściwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji, kiedy zakres sprawy wymagający ustalenia, mógł być dokonany samodzielnie przez organ II instancji przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64e p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie sprzeciwu od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju — Instytucji Zarządzającej PO KL oraz błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, iż organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję po dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, podczas gdy organ odwoławczy nie działał na podstawie i w granicach prawa, w szczególności nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a to na skutek braku podjęcia jakichkolwiek czynności samodzielnie, co niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 136 w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a co umknęło uwadze Sądowi I instancji. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2019 r. wydana na podstawie zarzucanego art. 138 § 2 k.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna organu odwoławczego połączona ze zwrotem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kontrola ta sprowadzała się zatem do oceny, czy zaistniały podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może wydać takie rozstrzygnięcie, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy stwierdzi, że organ I instancji naruszył przepisy procesowe nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, np. nie dokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2733/16). Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2150/18). Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ich istota sprowadza się do stanowiska, że zamiast oddalić sprzeciw, WSA powinien był uchylić decyzję objętą sprzeciwem, ponieważ Ministra Inwestycji i Rozwoju w okolicznościach niniejszej sprawy nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Sąd I instancji w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy dokonał właściwej oceny zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji dotyczące uzasadnienia decyzji (jego niekompletność i stwierdzone nieścisłości) oraz braków w zebranym sprawie materiale dowodowym, będącym podstawą wydania decyzji. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnienie decyzji organu I instancji zawierało liczne braki i nieścisłości w zakresie fundamentalnych dla sprawy kwestii, a dotyczących oceny kwalifikowalności wydatków związanych z usługami doradczymi. Organ odwoławczy podkreślił, że na etapie postępowania przed organem I instancji nie zostały zgromadzone i ocenione przez organ I instancji dokumenty istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy, poświadczające, że konsultanci/doradcy faktycznie wykonywali usługi doradcze w projekcie. Słusznie też wskazano, że ocena tych dokumentów była kluczowa dla uznania kwalifikowalności wydatków z tego tytułu rozliczonych w projekcie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji akceptującą stanowisko organu odwoławczego, że uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ II instancji zasadnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 ust. 1 Konstytucji RP. Podkreślić należy, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów oddalił sprzeciw, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. W tym miejscu wypada także zauważyć, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, co w sprawie miało miejsce. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.