I GSK 1679/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 594/20 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 grudnia 2019 r. nr 9/19 w przedmiocie pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w C. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 13 stycznia 2021 r. V SA/Wa 594/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy "A." sp. z o.o. z/s w C. (dalej: Skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 31 grudnia 2019 r. nr 9/19 w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych w ramach działania grupy producentów rolnych za piąty rok korzystania z pomocy. Uzasadnienie tego wyroku zostało udostępnione na stronie internetowej pod adresem htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl. W skardze kasacyjnej Skarżącej powyższy wyrok zaskarżono w całości. Zażądano jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167; dalej: p.u.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie kontroli decyzji pod względem jej zgodności z prawem, co nie doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji niezgodnej z prawem, w związku z art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku niezgodnie z przedstawionymi aktami sprawy, tj. nieuwzględnienie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy Sąd powinien był wydać wyrok po zamknięciu sprawy na podstawie akt sprawy, 2. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zastosowanie innych kryteriów kontroli administracyjnej niż kryterium legalności, a tym samym wykroczenie poza zakres sprawy administracyjnej, 3. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 1371), a ponadto art. 138 § 1, art. 140, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie przyjęcia, że organy prowadziły w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, co doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, 4. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez błędne przedstawienie stanu faktycznego, wewnętrzną sprzeczność zaskarżonego wyroku i błędną ocenę prawną zebranego materiału dowodowego, w tym subsumpcję opartą na przypuszczeniach, a nie na dowodach, 5. art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, czym naruszono art. 151 p.p.s.a., II. prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE L 2011/25/8), art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 2 i 3 ustawy o grupach producentów rolnych, § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550) poprzez błędne przyjęcie, że nastąpiło sztuczne stworzenie przez grupę warunków wymaganych do otrzymania płatności poprzez dokonywanie sztucznych transferów produktów pomiędzy grupą a jej członkiem, które to działanie nie spełnia celów tworzenia i działalności grup producentów rolnych, a ponadto, że produkty wytwarzane w gospodarstwach członków Grupy Producentów "A." sp. z o.o. były sprzedawane do członków tej grupy, tj. Grupy Producentów Rolnych "Z." sp. z o.o. W przekonaniu Skarżącej kasacyjnie, ustalenia faktyczne sprawy zostały ustalone wadliwie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oparto je na przypuszczeniach, bez analizy struktury sprzedaży Grupy Producentów "Z." Przyjęto założenie, że Grupa Producentów "Z." jest podmiotem tożsamym z członkami Skarżącej, a członkowie Skarżącej sami sobie sprzedają swoje plony. Jednak tylko 1/3 członów Skarżącej jest członkami Grupy Producentów "Z.", która jest odbiorcą jej plonów. Odnośnie do takiej sytuacji należało uwzględnić treść § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007 r., który przewiduje, że w razie sprzedania produktu grupy członkowi grupy, wartości tej nie uznaje się za przychód w rozumieniu tego przepisu, który ma wpływ na wysokość przyznawanej grupie pomocy finansowej. Okoliczność ta nie powinna być traktowana jako stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na co uwagę zwrócono w wyroku NSA o sygn. II GSK 1595/12. Zakres działalności Skarżącej, która ma charakter produkcyjny, jest inny niż Grupy Producentów "Z.", która ma charakter handlowy. W świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, organy powinny dowieść istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego, które przemawiają za stworzeniem sztucznych warunków, o których mowa w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Nie ma regulacji prawnej zakazującej członkom jednej grupy zawiązywania kolejnej. Pominięto też, że już wcześniej przyznawano jej wnioskowaną pomoc po uznaniu, że spełnia ku temu warunki. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., tak jak w rozpoznawanej sprawie, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Ta natomiast nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny przeanalizował, czy Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń przepisów postępowania i czy takie ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania sądowego. Dodać należy, że w postępowaniu kasacyjnym nie bada się całokształtu sprawy, a tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. W niezrozumiały sposób sformułowano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. regulują właściwość funkcjonalną sądów administracyjnych. Nie wykazano natomiast w skardze kasacyjnej, aby Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, zaniechał przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej, rozpoznał sprawę nienależącą do jego właściwości, zastosował środek kontroli nieznany ustawie albo zastosował inne kryterium kontroli niż zgodność z prawem (legalność). Pozostałe zarzuty proceduralne odnosiły się do wadliwego przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, zastosowania innego kryterium kontroli niż legalność (zgodność z prawem), nieuwzględnienia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonania błędnej oceny prawidłowości prowadzonego przez organy postępowania dowodowego oraz dokonania wadliwych ustaleń stanu faktycznego i błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, a także błędnego przedstawienia stanu faktycznego, wewnętrznej sprzeczności wyroku i błędnej oceny prawnej zebranego materiału dowodowego, w tym subsumpcji opartej na przypuszczeniach, a nie na dowodach, a w konsekwencji oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego żadne z wymienionych wyżej zarzutów nie zasługiwały na uwzględnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono zwięźle stan sprawy – zreferowano przebieg postępowania administracyjnego i podjęte przez organy rozstrzygnięcia, przedstawiono zarzuty skargi i stanowiska stron. Uzasadnienie wyroku spełnia wymagania określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym odniesienie się do stanu faktycznego. Przytoczono także wszystkie istotne z punktu widzenia przedmiotu rozstrzygnięcia kontrowanej decyzji przepisy prawa wraz z ich wyjaśnieniem. Wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy, po której nie przeprowadzano żadnych nowych dowodów w sprawie. Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice sprawy, która została poddana jego kontroli. Nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. pod względem podmiotowym, ani przedmiotowym. Skarżąca zresztą takiego przekroczenia nie wskazała. Sąd orzekał na podstawie akt sprawy administracyjnej przedłożonych mu przez organ odwoławczy ze skargą, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach, których w tych aktach nie było, aby wyszedł poza materiał akt sprawy albo aby pominął istotne dla sprawy dowody, które znajdowały się w aktach sprawy bądź też dokonał samodzielnie ustaleń faktycznych przejmując rolę i kompetencje organu administracji publicznej. Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza że podstawą wydanego przez sąd administracyjny wyroku musi być materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego oraz stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania zaskarżonego/kontrolowanego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z przedstawionych mu akt sprawy i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych, autonomicznych ustaleń faktycznych, lecz ocenia prawidłowość (rzetelność i wszechstronność) ustaleń organów administracji publicznej. Powołanego przepisu nie można wykorzystać jako podstawy kwestionowania oceny zebranych dowodów i ustalonego przez organy stanu faktycznego. W oparciu o tę regulację nie można podważyć wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny ustalonego przez organy stanu faktycznego. Byłoby to możliwe poprzez odwołanie się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., odpowiednich przepisów proceduralnych z ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz k.p.a., czego jednak skutecznie nie zdołano uczynić. Ocena zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wymagała uwzględnienia przepisów art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Modyfikowały one obowiązki proceduralne organów Agencji w stosunku do reguł obowiązujących na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego (k.p.a.). Ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad procedury administracyjnej, takie jak prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.), czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W postępowaniu uregulowanym powołaną ustawą organy Agencji miały obowiązek: stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielać stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niemniej zauważyć należy, że w postępowaniu tym, w sytuacji gdy organ zamierzał wywieść określone dla strony skutki prawne, obowiązek zgromadzenia odpowiednich dowodów ciążył na tym organie. Wymaganie takie odnosiło się do kwestii wykazania stworzenia przez Skarżącą i inne podmioty "sztucznych warunków". Skarżąca nie wykazała jednak, aby Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy był niekompletny. Prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko sprowadza się natomiast do kwestionowania oceny zebranych dowodów. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji oceniając ustalenia organów nie wykroczył poza granice wynikające z art. 80 k.p.a. (zasady swobodnej oceny dowodów). Prawidłowo przyjął, że dokonana przez organy Agencji ocena zgromadzonych dowodów nie stanowiła naruszenia tego przepisu. Zaprezentowane w decyzjach ustalenia znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych dowodach, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i przekonujące. Organy w swych wywodach wskazały na okoliczności towarzyszące zawiązaniu Skarżącej, wcześniejszej działalności Grupy "Z." i Spółdzielni [...] "K.", powiązania osobowe, kapitałowe i organizacyjne między tymi podmiotami i członkami analizowanych grup producenckich, sposobu funkcjonowania i relacji między Skarżącą a Grupą "Z.". Przedstawiły też stosowne otoczenie prawne, w którym określono zarówno cele zawiązania grupy producentów rolnych, jak i warunków przyznawania takiej grupie pomocy finansowej, w tym czasowości takiej pomocy i przejściowego jej charakteru, jakie wynikały z przepisów art. 20 lit. d) pkt ii) oraz art. 35 ust. 1 lit. a) i b) i ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1698/2005. Skarżąca nie zdołała natomiast wykazać, jak tego wymagał przepis art. 21 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że jej działalność prowadziła do osiągnięcia celów systemu wsparcia (dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup; wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych) i była ona uprawniona do otrzymania wnioskowanej pomocy. Wpis do rejestru nie był do tego wystarczający. Z ustaleń faktycznych organów, które Sąd pierwszej instancji ocenił jako prawidłowe, a których Skarżąca nie zdołała podważyć, wynikało że została ona zawiązana 14 listopada 2013 r. (27 listopada 2013 r. zarejestrowano ją w rejestrze przedsiębiorców KRS). Do rejestru grup producentów rolnych została wpisana na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z 6 grudnia 2013 r. w zakresie produktu "ziarno zbóż". Grupę utworzyło 20 podmiotów: 15 osób fizycznych i 5 osób prawnych. W okresie referencyjnym tworzyło ją 24 podmioty. Nowo powołane dwie grupy producentów rolnych (Grupa "A." i Grupa "A.1") zostały zawiązane częściowo przez podmioty, które były członkami istniejącej już Grupy "Z." i Spółdzielni [...] "K.". Na mocy decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z 30 kwietnia 2014 r. została Skarżącej przyznana pomoc finansowa w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na okres od 6 grudnia 2013 r. do 5 grudnia 2018 r. Wniosek o płatność w ramach tego działania za okres od 6 grudnia 2017 r. do 5 grudnia 2018 r. (za piąty rok korzystania z pomocy) Skarżąca zgłosiła 7 stycznia 2019 r. Żądanie to nie zostało przez organy uwzględnione z uwagi na uznanie, że nie realizowała określonych w art. 35 ust. 1 lit. a) i b) rozporządzenia nr 1698/2005 celów, do których została powołana. Podniesiono, że zostały stworzone z jej udziałem "sztuczne warunki" do otrzymania pomocy finansowej i wraz z Grupą "A.1" zostały powołane tylko w celu uzyskania korzyści finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych", której nie mogła już otrzymać Grupa "Z." i Spółdzielnia [...] "K.", ponieważ uzyskały ją już wcześniej. Podkreślono, że Skarżąca nie zatrudniała pracowników, nie posiadała własnej bazy magazynowej i sprzętowej. Miała ten sam adres siedziby co wymienione wyżej podmioty. Wszystkie usługi związane z jej działalnością zlecano podmiotom zewnętrznym. Całość produkcji swoich członków faktycznie zbywała tylko jednemu odbiorcy – Grupie "Z.", która prowadziła dla Skarżącej pełną obsługę logistyczną, obejmującą wszystkie czynności związane ze skupem i sprzedażą zbóż jej członków, a także obsługę księgową. Grupa "Z." dokonywała faktycznie zakupu produktów Skarżącej i ich sprzedaży dla siebie. Funkcjonująca już Grupa "Z." działała w sektorze ziarna zbóż i nasion roślin oleistych, a Spółdzielnia [...] "K." w sektorze "ziarno zbóż". Skarżąca została powołana jako grupa w sektorze "ziarno zbóż", a Grupa "A.1" w sektorze "nasiona roślin oleistych". Pozwoliło to Skarżącej ubiegać się o wsparcie dla grup producentów rolnych i ominąć limity kwotowe pomocy uzależnione od wartości produkcji wprowadzonej do obrotu. Stworzone warunki uznano za sztuczne i stanowiące przeszkodę do uwzględnienia wniosku. Odnośnie do kwestii naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (zob. uchylający to rozporządzenie art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności) i art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 (zob. uchylający to rozporządzenie art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005), wskazać należy, że zasadniczym powodem odmówienia Skarżącej przyznania wnioskowanej pomocy było ustalenie organów, że doszło do stworzenia przez określoną grupę podmiotów, w tym poprzez zawiązanie Skarżącej, sztucznych warunków do otrzymania pomocy finansowej w ramach działania "grupy producentów rolnych". Niezbędne było więc ocenienie przez Sąd pierwszej instancji, czy organy Agencji prawidłowo uznały, że Skarżąca wraz z innymi wymienionymi w decyzjach podmiotami, uczestniczyła w stworzeniu sztucznych warunków, o których mowa w przepisach art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Zgodnie z art. 60 rozporządzenia (UE) 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Podobna regulacja była zawarta wcześniej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Jest również przewidziana w art.  4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwracano już uwagę, że wyrażenie "sztuczne tworzenie warunków" należy do pojęć nieostrych. Wymaga zatem szczególnego procesu wykładni. "Sztuczny" to przymiotnik określający coś, co zostało wytworzone w sposób nienaturalny, w innym celu, niż nastąpiłoby w ramach normalnego porządku rzeczy. Sztuczny charakter można przypisać takim czynnościom, których sens sprowadza się do wywołania określonego skutku, który nie wystąpiłby, gdyby obrót gospodarczy toczył się swobodnie i uczciwie. Dotyczy to takich sytuacji, w których można przyjąć na podstawie okoliczności faktycznych, że nie miałyby one miejsca, gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (por. wyroki NSA z 15 listopada 2019 r. I GSK 563/19, z 18 listopada 2022 r. I GSK 2148/18, z 3 czerwca 2022 r. I GSK 2607/18). Kreowanie w ten sposób przesłanek uzyskania pomocy publicznej jest, w świetle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95, niedopuszczalne. Wykazanie praktyki stanowiącej nadużycie wymaga ustalenia przez właściwe organy obiektywnych okoliczności wskazujących, że pomimo formalnego ziszczenia się przesłanek przyznania pomocy finansowej nie został osiągnięty cel danego uregulowania, a podmiot ubiegający się o uzyskanie pomocy miał subiektywnie świadomość sztucznego stworzenia takich warunków (tak m.in. w wyroku TSUE w sprawie C-434/12 powołanym przez obie strony postępowania sądowego). W wyroku w sprawie C-176/20 TSUE stwierdził dodatkowo, że do uznania zaistnienia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolniczych, nakierowanie na pozyskanie tych płatności nie musi być wyłącznym celem wnioskującego o płatności. Analiza zgromadzonych przez organy dowodów dawała podstawę do przyjęcia, że Skarżąca, wraz z powiązanymi podmiotami szczegółowo opisanymi w decyzjach, uczestniczyła w wykreowaniu sztucznych warunków w rozumieniu powołanych przepisów, pozostających w sprzeczności z celami przewidzianymi dla grup producentów rolnych. Stanowiło to dostateczną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanej płatności z powołaniem się na art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Ustalone działania powiązanych podmiotów, szczegółowo opisane w decyzjach, miały charakter ukierunkowany na obejście przepisów określających, że pomoc finansowa dla grupy producentów rolnych mogła być przyznawana tylko przez okres kolejnych 5 lat, w których powinny zostać zrealizowane cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1698/2005. Nie było w sprawie sporne, że z pomocy takiej skorzystała Grupa "Z." i Spółdzielnia [...] "K.". Podmioty te nie mogły ubiegać się o dalsze wsparcie z tego tytułu w kolejnej perspektywie finansowej. Omawiany środek pomocowy miał charakter przejściowy i dotyczył grup uznanych tylko do 31 grudnia 2013 r. Skarżąca została powołana przed końcem roku 2013 jako grupa producentów w sektorze "ziarno zbóż", przez co formalnie była uprawniona do otrzymania pomocy finansowej. Organy statusu grupy producentów nie podważały. Czas powołania Skarżącej i Grupy "A.1" zbiegł się z wykreśleniem z rejestru grup producentów rolnych Grupy "Z." i Spółdzielni [...] "K.". Nowe inicjatywy zostały podjęte przez podmioty będące wcześniej członkami Grupy "Z." i Spółdzielni. Podmioty te zmierzały do ponownego uzyskania korzyści na realizację celów, które powinny były zostać osiągnięte we wcześniejszych strukturach organizacyjnych. Wskazane w uzasadnieniu wyroku i decyzjach powiązania między określonymi podmiotami ułatwiły im porozumienie się w kwestii rozpoczęcia nowych inicjatyw, które zmierzały do obejścia przepisu określającego maksymalny czas otrzymywania pomocy finansowej przez grupę producentów rolnych. Miałyby również wpływ na wysokość przyznanej pomocy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, całokształt okoliczności sprawy przemawiał za trafnością (prawidłowością) stanowiska Sądu pierwszej instancji uznającego prawidłowość ustaleń faktycznych organów i dokonanej przez nie oceny materialnoprawnej tych okoliczności. Faktyczny powód powstania Skarżącej uzasadniał treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Skarżąca nie musiała powstać, ponieważ większość jej członków było członkami wcześniej działającej Grupy "Z." oraz Spółdzielni [...] "K.", zatem ich interesy były już odpowiednio reprezentowane. Oba te podmioty były beneficjentami działania "grupy producentów rolnych". Grupa "Z." korzystała ze wsparcia finansowego w perspektywie finansowej 2004-2006, a Spółdzielnia [...] "K." w perspektywie finansowej 2007-2013. Oba zajmowały się tożsamą produkcją, co obecnie Skarżąca. Oba podmioty zostały wykreślone z rejestru przed końcem 2013 r. W świetle art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 Grupa "Z." i Spółdzielnia [...] "K." nie mogły już ubiegać się o dalsze wsparcie w ramach tego działania. Na przełomie listopada i grudnia 2013 r. część członków (udziałowców) tych podmiotów założyło dwie nowe grupy producentów rolnych, działające w dwóch sektorach produktów: "ziarna zbóż" i "nasion roślin oleistych". Takie działanie doprowadziło do ominięcia przepisów ograniczających czas, w którym pomoc mogła być udzielana, ponieważ nowe grupy mogły uzyskać wsparcie finansowe do realizacji celów, które powinny być osiągnięte przez dotychczasowych beneficjentów pomocy. Skarżąca nie była podmiotem samodzielnym, a jej zawiązanie nie zostało podporządkowane celom określonym w art. 35 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1698/2005. Ponadto, powołanie grup "A." i "A.1" w dwóch odrębnych sektorach, dla "ziarna zbóż" i "nasion roślin oleistych", doprowadziłoby do ominięcia limitów kwotowych pomocy wynikających z załącznika do rozporządzenia 1698/2005 w relacji do tego, ile uzyskał by jeden podmiot działający w obu tych sektorach (stosowne wyliczenia organy zaprezentowały w decyzjach, przedstawiono je ponownie w odpowiedzi na skargę kasacyjną). Na powyższe kwestie Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już uwagę w wyroku z 24 maja 2023 r. I GSK 946/19 wydanym w sprawie Grupy Producentów "A." i wyroku z 16 maja 2023 r. I GSK 756/19 dotyczącym Skarżącej, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku dotyczącym Skarżącej z 25 lutego 2020 r. V SA/Wa 1411/19. Pomoc finansowa, o której mowa, była udzielana wówczas, gdy grupa została uznana i funkcjonowała zgodnie z celami, dla których została utworzona. Utworzenie Skarżącej nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu gospodarstw jej członków. Skarżąca, z uwagi na okoliczności związane z jej funkcjonowaniem, w tym zawartą 31 marca 2014 r. z Grupą "Z." umową, nie mogła sama zrealizować celów, o których mowa w art. 35 ust. 1 lit. b) i ust. 2 rozporządzenia 1698/2005, ponieważ produkty członków grupy wprowadzał na rynek pośrednik, a nie Skarżąca. Pomoc finansowa z PROW była przewidziana do tego, aby uzyskać lepsze warunki w relacjach handlowych z osobami trzecimi, które wykorzystują rozdrobnienie rolnictwa w celu jednostronnego dyktowania warunków drobnym producentom rolnym. Nie była ona potrzebna do tego, aby powiązana osobowo i kapitałowo spółka kupowała towar od Skarżącej i dopiero później wprowadzała go na rynek. Wszak podstawowym odbiorcą produktów Skarżącej była Grupa "Z.", której udziałowcami było 10 członków Skarżącej. To ten podmiot realizował na rzecz Skarżącej pełną obsługę logistyczną związaną z handlem zbóż produkowanych przez jej członków, ponieważ sama nie dysponowała wymaganym zapleczem, co zostało dowiedzione przez organy Agencji. Wszystkie te okoliczności uprawniały organy do zastosowania środków określonych w przepisach art. 60 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Wykazano bowiem, podnoszony w orzecznictwie TSUE, element obiektywny sztucznych warunków (utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c) rozporządzenia 1698/2005), jak i element subiektywny (zaplanowane działanie określonych podmiotów mające na celu ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c) rozporządzenia 1698/2005 oraz doprowadzenie do uzyskania płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia). Skarżąca niezasadnie powoływała się na treść § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. stanowiącego, że wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona, i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy. W analizowanej sprawie zagadnieniem spornym było nieotrzymanie przez nią pomocy finansowej wskutek stworzenia sztucznych warunków, a nie poprzez sprzedaż produktów wytworzonych przez grupę na rzecz podmiotu powiązanego. Do sytuacji tej nie można było odnieść stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku o sygn. II GSK 1595/12. Nieadekwatny do istoty sprawy okazał się także zarzut naruszenia przepisów art. 2 (określający przesłanki zawiązywania grup producentów rolnych) i art. 3 (określający zasady organizowania i działania grup) ustawy o grupach producentów rolnych. W konsekwencji powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie doszło do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nie było podstaw, aby stwierdzić, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy albo przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji, w wyniku prawidłowo przeprowadzonej kontroli, nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby zastosowanie przewidzianych w tych przepisach środków prawnych. Zaskarżone orzeczenie odpowiada natomiast dyspozycji art. 151 p.p.s.a., ponieważ skarga została oddalona jako niezasadna, gdyż nie stwierdzono istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. Z podanych względów skarga kasacyjna, stosownie do art. 184 p.p.s.a., została oddalona, jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).