I GSK 1681/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1857/18 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia 12 października 2018 r. nr EKO/45/2018 w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. S. na rzecz Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 1857/18 oddalił skargę Z. S. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie z 12 października 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania refundacji kosztów transakcyjnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy. Z. S. 10 maja 2017 r. złożył wniosek o przyznanie płatności (PROW 2014-2020) na rok 2017. Skarżący pismem z 1 grudnia 2017 r. wniósł o przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, o których mowa w § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 poz. 370 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ekologiczne". Organ pismem z 11 grudnia 2017 r. poinformował Stronę, że kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych nie przysługuje, ponieważ rolnik składając wniosek o płatność ekologiczną na rok 2017 nie wnioskował o przyznanie tej kwoty. Na pierwszej stronie wniosku nie zaznaczono odpowiedniego checkboxu "Wnioskuję o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych". Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Piasecznie z/s w Górze Kalwarii decyzją z 4 września 2018 r. przyznał Stronie płatność ekologiczną w pakiecie 7 Uprawy rolnicze po okresie konwersji. Nie uwzględniono jednak kwoty kosztów transakcyjnych. Jak wyjaśniono zwrot kosztów transakcyjnych można było wnioskować składając wniosek o płatność, a takie wnioski składa się w terminie ostatecznym do 26 czerwca 2017 r. (termin prawa materialnego). Natomiast rolnik składając wniosek 10 maja 2017 r. wnioskował jedynie o płatność ekologiczną. Rolnik wprawdzie wniósł o przyznanie kwoty z tytułu kosztów transakcyjnych 1 grudnia 2017 r., jednak nastąpiło to po ostatecznym terminie na składanie wniosków, tj. po 26 czerwca 2017 r. Tym samym wnioskowanie takie nie może być wiążące dla organu. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (ARiMR) decyzją z 16 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w roku 2017 ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności bez zastosowania sankcji terminowych był 31 maja 2017 r., zaś ostatecznym terminem sankcyjnym 25 czerwca 2017 r. (31 maja 2017 r. + 25 dni kalendarzowych). Jednakże w związku z tym, że ostatni dzień składania wniosków, tj. 25 czerwca 2017 r., w roku 2017 przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), w myśl art. 57 ust. 4 k.p.a., ostatecznym terminem na składanie wniosków w 2017 r. był 26 czerwca 2017 r. Termin składania wniosków jest bowiem terminem prawa materialnego i nie jest terminem przywracanym. Wobec powyższego, organ przyznając płatność ekologiczną na rok 2017 był zobowiązany uwzględnić jedynie wnioskowanie o taką płatność do powierzchni deklarowanej 78,36 ha, co wskazano we wniosku z 10 maja 2017 r. W kwocie przyznanej płatności ekologicznej nie mogła być zatem uwzględniona kwota z tytułu kosztów transakcyjnych. Organ II instancji podkreślił, że przepisy dotyczące terminu na składanie wniosków nie przewidują odrębnego terminu na złożenie deklaracji w zakresie kosztów transakcyjnych. Deklaracja taka jest składana na formularzu wniosku i termin dla tej deklaracji jest tożsamy z terminem na złożenie wniosku. Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 (Dz. U. z 2017 poz. 562 ze zm.), dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", pomoc której dotyczy niniejsze postępowanie przyznawana jest na wniosek o jej przyznanie. Zatem przyznanie płatności ekologicznej jest uwarunkowane złożeniem przez rolnika stosownego wniosku. Jak wynika z art. 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Sąd I instancji podniósł, że żądanie wszczęcia postępowania określa zatem przedmiot tego postępowania, a organ jest związany treścią tego żądania. Zasadnicze znaczenie dla prawidłowego procedowania ma zatem ustalenie zakresu postępowania, tj. istoty sprawy. Jednocześnie organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania strony. W sprawie, składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 Skarżący, w części dotyczącej płatności ekologicznej wnioskował o przyznanie tej płatności, nie zawnioskował jednak o przyznanie kwoty refundacji kosztów transakcyjnych - na pierwszej stronie wniosku nie zaznaczono odpowiedniego checkboxu: "Wnioskuję o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych". Zatem postępowanie, wszczęte przedmiotowym wnioskiem nie mogło dotyczyć przyznania kosztów transakcyjnych, których nie obejmowało żądanie Wnioskodawcy. Zdaniem WSA zgodnie z § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 poz. 370 ze zm.), dalej: "rozporządzenie ekologiczne", kwota kosztów transakcyjnych może być przyznana rolnikowi jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach danego pakietu lub wariantu. Z akt administracyjnych, jak i niespornych okoliczności faktycznych badanej sprawy, wprost wynika, że we wniosku o przyznanie płatności złożonym 10 maja 2017 r. Skarżący nie zaznaczył odpowiedniego checkboxu, co było koniecznym warunkiem wszczęcia postepowania w tym zakresie, a w dalszej konsekwencji ewentualnego nabycia przez rolnika prawa do przyznania kosztów transakcyjnych. To bowiem na rolniku ciąży obowiązek złożenia stosownego wniosku, jeżeli wyraża wolę skorzystania z uprawnienia w postaci przyznania płatności w zakresie kosztów transakcyjnych. Skarżący sporządził wniosek i odpowiada za jego treść. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o przyznanie płatności w sposób staranny i kompletny, a wszelkie błędy obciążają wnioskodawcę. Sąd podniósł, że w 2017 r. ostatecznym terminem na złożenie wniosku o przyznanie płatności bez zastosowania sankcji terminowych był 31 maja 2017 r. Natomiast ostatecznym terminem sankcyjnym 25 czerwca 2017 r., a w związku z tym, że 25 czerwca 2017 r., w roku 2017 przypadał na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), w myśl art. 57 ust. 4 K.p.a., ostatecznym terminem na składanie wniosków w 2017 r. był 26 czerwca 2017 r. Skoro przedmiotem postępowania był wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 złożony w wymaganym terminie, to późniejsze złożenie pisma z 1 grudnia 2017 r. (po terminie) o przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, nie mogło być przedmiotem postępowania. Zdaniem WSA organy właściwie wywiodły, że termin do złożenia wniosku ma charakter materialny. Termin materialny należy odróżnić od terminu procesowego, który stanowi okres do dokonania określonej czynności procesowej przez podmioty postępowania administracyjnego. O ile upływ procesowego terminu załatwienia sprawy nie pozbawia kompetencji do jej załatwienia, o tyle upływ terminu materialnego odnoszący się do strony postępowania (która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny) powoduje wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym, tj. uprawnienia (roszczenia), a termin ten nie podlega przedłużeniu lub przywróceniu. W konsekwencji postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawiera szczegółowe ustalenie faktów, na których oparł się organ, a uzasadnienie prawne odnosi się do prawidłowo zastosowanych przepisów prawa. Z. S. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W każdym z przypadków autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisu prawa materialnego, to jest § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas, gdy ze wskazanego przepisu nie wynika obowiązek składania wniosku o zwrot kosztów transakcyjnych jednocześnie z wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności błędnego pouczenia skarżącego przez organ w kwestii zgłaszania wniosku o przyznanie zwrotu kosztów transakcyjnych Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku z 1 kwietnia 2019 r., V SA/Wa 1857/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie. 10 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Piasecznie z/s w Górze Kalwarii wpłynął wniosek Z. S. o przyznanie płatności (PROW 2014-2020) na rok 2017. Następnie, pismem z 1 grudnia 2017 r. Z. S. wniósł o przyznanie mu kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego. Pismem z 11 grudnia 2017 r. kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Piasecznie z/s w Górze Kalwarii poinformował stronę, że kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych nie przysługuje, ponieważ rolnik składając wniosek o płatność ekologiczną na rok 2017 nie wnioskował o przyznanie tej kwoty. Na pierwszej stronie wniosku nie zaznaczono odpowiedniego checkboxu "Wnioskuję o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych". Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z 6 czerwca 2018 r. przyznał stronie płatność ekologiczną w pakiecie 7 Uprawy rolnicze po okresie konwersji, co wynikało z uwzględnienia powierzchni deklarowanej, ale nie uwzględniono kwoty kosztów transakcyjnych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7 kpa i art. 8 kpa. W sprawie nie miał zastosowania art. 7 kpa (W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), ponieważ według art. 27 ust.1 pkt 2) ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 8 § 1 i 2 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Kasator nie wskazał w zarzucie żadnej z tych jednostek redakcyjnych art. 8 kpa, jak również nie uzasadnił na czym polegało naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w postępowaniu, w którym mają zastosowanie szczególne zasady procedowania. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie "(...) § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas, gdy ze wskazanego przepisu nie wynika obowiązek składania wniosku o zwrot kosztów transakcyjnych jednocześnie z wnioskiem o przyznanie płatności ekologicznej". Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za nieprawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo przyjął, że składając wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 skarżący, w części dotyczącej płatności ekologicznej wnioskował o przyznanie tej płatności, nie zawnioskował jednak o przyznanie kwoty refundacji kosztów transakcyjnych - na pierwszej stronie wniosku nie zaznaczono odpowiedniego checkboxu: "Wnioskuję o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020), w tym przyznanie kosztów transakcyjnych". Postępowanie wszczęte wnioskiem z 10 maja 2017 r. nie dotyczyło przyznania kosztów transakcyjnych, których nie obejmowało żądanie wnioskodawcy. Skoro przedmiotem postępowania był wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 złożony w wymaganym terminie, to późniejsze złożenie pisma z 1 grudnia 2017 r. (po terminie) o przyznanie kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego, nie mogło być przedmiotem postępowania. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy, które przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.