I GSK 1725/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del WSA Małgorzata Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 155/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w W. na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego z dnia 17 marca 2022 r. nr 3/2022 w przedmiocie określenie przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. w W. na rzecz Zarządu Województwa Podlaskiego 8 100 (osiem tysięcy sto) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 1 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Bk 155/22, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę G. Sp. z o.o. w W. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na decyzję Zarządu Województwa Podlaskiego (dalej zwanego: organem) z 17 marca 2022 r. nr 3/2022 w przedmiocie określenia kwoty zobowiązania przypadającej do zwrotu. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia w całości oraz skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie o ile wnioskowi temu nie będą sprzeciwiały się przepisy odrębne, w tym w szczególności dotyczące przeciwdziałania epidemii COVID-19. Skargę kasacyjną oparto na zarzutach: I. naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.): 1) art. 3 § 1 oraz art. 153 p.p.s.a w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; dalej zwanej: k.p.a.) oraz art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.; dalej zwanej: u.f.p.). Naruszenie to polega na pominięciu w toku dochodzenia do orzeczenia, że organ – działając na mocy ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 26 ust. 1 pkt. 5 oraz art. 29 ust. 2 pkt. 10 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2021 r. poz. 1057, z późn. zm.; dalej zwanej: u.z.p.p.r.) – świadomie i celowo wykreślił z umowy nr UDA-RPPD.05.02.00-20-033/13-00 z 15 maja 2014 r. (dalej zwanej: umową o dofinansowanie) stosowanie Taryfikatora (Taryfikator COCOF 07/0037/03-PL), wyłączając jego stosowanie wobec skarżącej. Przyjmując za podstawę orzekania Taryfikator wykreślony z umowy o dofinansowanie, jak również nie uwzględniając hipotezy i dyspozycji postanowienia § 12 ust. 4 umowy o dofinansowanie, sąd I instancji wadliwe przeprowadził proces oceny legalności działania organu; II. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.): 1) postanowienia § 12 ust. 4 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 206 ust. 1 pkt. 1 oraz ust. 2 pkt. 8 u.f.p. w zw. z art. 30 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. – naruszenie to polega na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, prowadzącym do wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. Przepis § 12 ust. 4 umowy o dofinansowanie – będący przepisem prawa materialnego – został tak ukształtowany przez organ, że nie ma on zastosowania wobec beneficjenta. Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że możliwa jest subsumpcja stanu faktycznego sprawy w świetle przepisu, który jednoznacznie dotyczy, naruszenia regulacji prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych lub ustawy Prawo zamówień publicznych, a zatem przepisów, których beneficjent nie może stosować oraz których ponad wszelką wątpliwość nie naruszył. Konsekwencją naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego było pozbawione podstawy prawnej uznanie, że na projekt skarżącej mogła być nałożona korekta finansowa w wysokości 10%, na podstawie pkt. 4 części 2 Taryfikatora. Skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wedle norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Zarzuty skargi kasacyjnej faktycznie oscylują wokół zagadnienia możliwości zastosowania Taryfikatora, a co za tym idzie nieuzasadnianego nałożenia korekty o wartości 10%. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro organ wykreślił stosowanie Taryfikatora wobec niej (w postanowieniu § 12 ust. 4 umowy oraz na liście załączników do umowy o dofinansowanie), a żaden inny przepis prawa nie dawał podstaw do jego zastosowania, to sąd I instancji naruszył przepis § 12 ust. 4 umowy o dofinansowanie, art. 206 ust. 2 pkt 8 u.f.p. oraz art. 30 ust. 1 i 2 u.z.p.p.r. przez niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do wadliwego wyboru normy prawnej w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego. W świetle przepisów – które sąd I instancji winien respektować, zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. – Taryfikator nie mógł być podstawą określania odpowiedzialności prawnej skarżącej. Tak sformułowany zarzut jest oczywiście niezasadny. Na wstępie wskazać należy, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. sygn. akt I GSK 335/18 wynika, że wymienione w decyzjach z 11 października 2016 r. oraz z 16 stycznia 2017 r., nieprawidłowości polegające na zmianach terminu realizacji inwestycji budowy biogazowni powinny zostać ocenione, jako naruszenie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania potencjalnych wykonawców przez bezprawne uprzywilejowanie podmiotu, z którym zawarto umowę oraz w świetle wytycznych dotyczących korekt finansowych. Zasadnie zatem sąd I instancji w wyroku z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 19/21 odwołał się do art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Oznacza to, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę dokonał szczegółowej analizy trafności ustaleń faktycznych zawartych w zaskarżonych decyzjach. W oparciu o te ustalenia stwierdził, że podjęte przez spółkę działania wypełniły definicję nieprawidłowości. Sąd I instancji ocenił także, zgodnie z zaleceniami wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 października 2020 r. sygn. akt I GSK 335/18, prawidłowość zastosowania Taryfikatora. W uzasadnieniu wyroku sąd szczegółowo uzasadnił z jakich przyczyn za zasadne uznaje zastosowanie stawki korekty finansowej odpowiadającej naruszeniu polegającym na nierównym traktowaniu wykonawców, wykonując w tym zakresie zalecenia zawarte w wyroku NSA z 14 października 2020 r. W konkluzji sąd doszedł do wniosku, że dokonana w sprawie kwalifikacja nieprawidłowości jako "nieprzestrzeganie w odpowiednim stopniu zasad jawności i przejrzystości" nastąpiła w sposób rozszerzający, w szczególności niezasadnym jest dokonywanie korekty finansowej za nieprzestrzeganie tych zasad łącznie, skoro organ nie dostrzegł naruszenia zasady jawności. Zatem organ dokonując korekty finansowej winien dokonać kwalifikacji naruszenia w taki sposób, który najbardziej adekwatnie będzie oddawał treść tego naruszenia, bacząc przy tym, aby nie nastąpiło jego nieuzasadnione rozszerzenie. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 452/21) kontrolując orzeczenie WSA w Białymstoku z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 19/21, stwierdził, że wyrok ten został wydany bez naruszenia art. 190 p.p.s.a. W doktrynie wskazuje się, że art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnią prawa związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Podkreśla się przy tym, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości (zob. szerzej: B. Dauter, komentarz do art. 190 p.p.s.a. (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, WKP 2024). Podobnie w orzecznictwie wskazuje się, że związanie sądu administracyjnego I instancji wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, nawet wówczas, gdy nie podziela wyrażonych w tym wyroku ocen (zob. np. wyrok NSA z 17 maja 2022 r. sygn. akt I FSK 507/21). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się również, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (zob. H. Knysiak- Sudyka, komentarz do art. 190 p.p.s.a. i przywołane tam orzecznictwo (w:) T. Woś, (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016). Odstąpienie od wiążącej wykładni przepisów prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. jest także możliwe w sytuacji, gdy po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, wydana została uchwała NSA, zawierająca odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym wyrok sądu I instancji. W takim przypadku również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu ponownej skargi kasacyjnej obowiązany jest – w związku z art. 269 § 1 p.p.s.a. – odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez NSA, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku NSA, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (zob. uchwała NSA z 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08). Żadna z powyżej wymienionych sytuacji nie zachodziła w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w zaskarżonym wyroku z 1 lipca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku właściwie ocenił kwestię wystąpienia w sprawie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 oraz zasadności zastosowania Taryfikatora. Przede wszystkim wskazał, że sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli sądowej i w jej ramach wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po raz trzeci. Wcześniejsze wyroki sądu I instancji: z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt I SA/Bk 274/17 i z 17 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 19/21 stanowiły przedmiot kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyrokach: z 14 października 2020 r. sygn. akt I GSK 335/17 (którym, na skutek skargi kasacyjnej organu, uchylono wyrok sądu I instancji) i z 7 lipca 2021 r. sygn. akt I GSK 452/21 (którym oddalono skargę kasacyjną złożoną przez spółkę). Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 153 p.p.s.a. W wyżej wymienionych wyrokach sądy nie miały najmniejszej wątpliwości w zakresie stosowania Taryfikatora. Tak więc z uwagi na jednoznaczną treść art. 153 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd, a przedstawionych powyżej, kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane w skardze zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 oraz art. 190 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyrok NSA z 24 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2541/12). Zatem w sprawie zarówno organy administracji publicznej jak i sądy orzekające w sprawie są bezwzględnie związane stanowiskiem wyrażonym w zapadłych wcześniej, prawomocnych orzeczeniach. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.