I GSK 1813/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner, Sędzia NSA Henryk Wach, Sędzia del. NSA Jacek Surmacz (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2021 r. sygn. akt I SA/Bd 390/21 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 września 2020 r. nr 040200/128725/20 w przedmiocie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 7 września 2021 r. – sygn. akt I SA/Bd 390/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 września 2020 r., nr 040200/128725/20 w przedmiocie zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 23 lipca 2020 r., nr 040000/71/596467/2020/ZPWWO. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając wyrok w całości i domagając się uchylenia wyroku w całości i rozstrzygnięcie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie, że w toku postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.; dalej: ustawa COVID-19) w sprawie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. ZUS naruszył wymieniony przepis, gdyż zgodnie z art. 9 k.p.a. był zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego i organ powinien czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody, a ponadto, że w związku z wystąpieniem pandemii na przedsiębiorców zostały "włożone" nowe formalności dotychczas im nieznane, wprowadzone nowymi regulacjami prawnymi, z których uprzednio nie korzystali, podczas gdy organ nie mógł naruszyć tego przepisu albowiem Skarżąca- prowadząca działalność gospodarczą od 2015 r. i zatrudniająca pracownika miała obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych do 15-go każdego miesiąca i takie deklaracje składała – zatem obowiązek ten nie był dla niej niczym nowym, a jedynie z woli ustawodawcy, termin na składanie deklaracji został wydłużony do 30 czerwca 2020 r.; składając wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek Skarżąca wykazała znajomość nowych regulacji w zakresie możliwości uzyskania ulgi, a uchybiła terminowi na znany jej od momentu założenia działalności, obowiązek składania deklaracji, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 31 zq ust. 7 ustawy COVID -19, podczas gdy z treści przepisu art. 31zq ust. 7 COVID -19 wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek następuje w drodze decyzji i taką formę organ zachował, a ponadto decyzję odmowną organ wydał w dniu 4 września 2020 r., c) art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi, co do przesłanek rozpoznania wniosku Skarżącej, contra legem, tj. poprzez wskazanie, że niewypełnienie przez Skarżącą ustawowych przesłanek ‘nie powinno stanowić przeszkody do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek", tj. w istocie nakazanie pominięcia przez organ, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., 2) naruszenia przepisów prawa materialnego: a) art. 31zq ust. 3 ustawy COVID -19 poprzez nakazanie organowi, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, pominięcia faktu opóźnienia w złożeniu deklaracji rozliczeniowych za kwiecień i maj 2020 r., podczas gdy złożenie deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020r. nie później niż do dnia 30 czerwca2020 r. jest warunkiem sine qua non uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy COVID -19, dla płatników niezwolnionych z obowiązku ich składania, czyli dla Skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania. Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 31zo - art. 31zq ustawy COVID-19 zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o zwolnienia z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia społeczne wynika z art. 180 k.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.), co nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2022 r., sygn. I GSK 954/22, z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. I GSK 1342/22 i inne.). Ponadto, co jest szczególnie istotne, z art. 31zq ust. 7 ustawy wynika, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Oznacza to, że odmowa zwolnienia z tego obowiązku następuje w formie aktu administracyjnego wydawanego w ramach procedury uregulowanej w k.p.a., bez zastrzeżenia, z którego wynikałoby ograniczenie w zastosowaniu określonych przepisów tego kodeksu. Wprawdzie zgodnie z art. 31zq ust. 8 zdanie drugie ustawy COVID-19 do wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące odwołań, to jednak ten wąski zakres regulacji nie oznacza wyłączenia zastosowania pozostałych przepisów k.p.a. W konsekwencji powyższego, w realiach sprawy, Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Skoro zaś procedura administracyjna odbywa się według reguł k.p.a., zastosowanie miał art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. W postępowaniu tym zastosowanie mają również art. 7 i art. 9 k.p.a. Stosownie do pierwszego z nich w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei z mocy art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W myśl art. 31zq ust. 1-3 ustawy COVID-19: - za marzec, kwiecień i maj 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1); - Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek (ust. 2); - warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do 30 czerwca 2020 r. (...) chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3). W kontekście przytoczonych powyżej uwag niezasadne jest stanowisko ZUS, że nie mógł organ naruszyć art. 9 k.p.a., ponieważ Skarżąca miała wiedzę w zakresie obowiązków związanych ze składaniem deklaracji rozliczeniowych, a wynikającą z prowadzenia działalności gospodarczej. Nietrafne są wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że skoro Skarżąca złożyła wniosek o zwolnienie z opłacania składek 2 kwietnia 2020 r., to Organ nie mógł wskazać jej na braki w zakresie złożenia deklaracji rozliczeniowych, skoro terminy do ich złożenia jeszcze nie upłynęły (odnośnie do maja 2020 r. za niemożliwe należy uznać złożenie deklaracji niejako na przyszłość). ZUS pomija w swoich rozważaniach, że przepis art. 9 k.p.a. nakazywał mu, co słusznie wykazał sąd pierwszej instancji, poinformowanie Skarżącej o ustawowych warunkach uzyskania zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Również eksponowana przez Organ okoliczność, że ustawodawca w ustawie Covid-19 przedłużył termin do składania deklaracji rozliczeniowych, co jest korzystne dla Skarżącej, nie jest podstawą do pominięcia obowiązku wynikającego z art. 9 k.p.a. ZUS zauważa w skardze kasacyjnej, że jeśli przyjąć, że rozstrzygnięcie w zakresie bezprzedmiotowości postępowania nie było uzasadnione, to zaskarżoną decyzją odmówił jej prawa do zwolnienia, a zatem rozstrzygnął sprawę co do istoty, czyli w granicach art. 138 k.p.a. Zarzut skargi kasacyjnej (pkt 1 lit. b) został tak sformułowany, że w ocenie organu wydanie decyzji o umorzeniu postępowania świadczy o zachowaniu formy, przewidzianej w art. 31zq ust. 7 ustawy COVID-19. Zwrócić jednak należy uwagę, że sąd pierwszej instancji nie kwestionował samej formy rozstrzygnięcia, natomiast skutecznie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że brak było podstaw do przyjęcia że w sytuacji faktycznej i prawnej jaka wystąpiła w sprawie istniały podstawy do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania. Wskazać trzeba, że stosownie do dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (tak: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2005, s. 485). Tak więc sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego np. z uwagi na brak właściwości do rozpoznania danej sprawy. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy negatywne, staje się prawnie niedopuszczalne. W piśmiennictwie i orzecznictwie akcentuje się konieczność i celowość rozróżnienia bezprzedmiotowości postępowania i bezzasadności żądania strony (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 463; wyrok NSA w Warszawie z 6 maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989/1, poz. 8). Organ administracji, stwierdzając bezzasadność żądania strony, nie może umorzyć postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ale jest zobowiązany do wykazania bezzasadności żądania strony w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., art. 105, pkt 8, i orzecznictwo tam przytoczone). A zatem brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (wyrok NSA z 7 czerwca 1994 r., I SA 815/93, ONSA 1995/2, poz. 82). Słusznie zatem sąd pierwszej instancji uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy, brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania, w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 105 § 1 k.p.a. Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej, a sprowadzających się do kwestionowania wskazań sformułowanych przez sad pierwszej instancji co do dalszego postępowania stwierdzić należy, że również one są nieuzasadnione. Ignoruje autor skargi kasacyjnej, że wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy są konsekwencją stwierdzenia przez ten sąd naruszenia przepisów k.p.a., które miały zastosowanie w postępowaniu, a zostały przez ZUS zignorowane. W szczególności dotyczy to art. 9 k.p.a. Z ugruntowanego poglądu wynikającego z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że naruszenie zasady unormowanej w art. 9 k.p.a. stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji, a strona nie może ponosić negatywnych skutków z powodu wadliwego działania organu. Powołanie przez ZUS art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że miałoby nastąpić przekroczenie przez sąd jego ustawowych kompetencji sprowadzających się, co do zasady, do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, skoro sąd ten wskazał, że "złożenie przez stronę deklaracji za miesiąc kwiecień 2020 r. w dnu 6 lipca 2020 r. oraz za maj 2020 r. w dnu 23 lipca 2020 r., nie powinno stanowić przeszkody do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za wskazane miesiące". Jak już jednak wyżej wskazano analiza zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że to ostatnie stwierdzenie sądu pierwszej instancji jest wynikiem uprzedniego stwierdzenia naruszenia przez Organ art. 9 k.p.a. i w konsekwencji nie może być oceniane jako naruszające zasadę, że sąd administracyjny nie rozpoznaje indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, a dokonuje kontroli działania organów administracji publicznej. To stwierdzenie sądu pierwszej instancji jest wynikiem oceny, ze naruszenie przez Organ art. 9 kpa nie może wywoływać negatywnych skutków dla Skarżącej. Z tego powodu nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż sąd pierwszej instancji nie wskazywał takiej interpretacji przepisów prawa materialnego, która została przedstawiona w opisie zarzutu skargi kasacyjnej. Wykazał naruszenie przez organ przepisów postępowania, które wywołało określone konsekwencje dla ponownego rozpatrzenia sprawy przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a błędnie jest interpretowane przez Organ jako błędna wykładnia przepisu prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.