I GSK 2041/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha- Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 161/21 w sprawie ze skargi O. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 listopada 2020 r. nr SKO.E/4106/34/2020 w przedmiocie określenia wysokości należnej do zwrotu dotacji oświatowej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz O. Sz. 18.771 (osiemnaście tysięcy siedemset siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Kr 161/21 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę O. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 30 listopada 2020 r., w przedmiocie zwrotu dotacji oświatowej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 22 kwietnia 2020 r., orzekającą o określeniu skarżącemu należnej do zwrotu kwoty dotacji przyznanej w 2016 r. na prowadzenie Prywatnej Policealnej Szkoły dla młodzieży L., Prywatnej Policealnej Szkoły dla dorosłych L., Młodzieżowego Ośrodka Socjoterapii L., Prywatnego Gimnazjum Specjalnego przy Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapii L., oraz Niepublicznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej "[...]", dla których organem prowadzącym w 2016 r. był O.Sz.. Organy ustalił bowiem, że dotacja została wykorzystana niezgodnie z celem, o którym mowa w art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r., poz. 1457 ze zm.) – zwanej dalej "u.s.o.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dyrektorem zgłoszonym do właściwego rejestru była E. Ć., nie zaś skarżący ani B. Sz. – C.. Nie prowadzili oni także we wspomnianych placówkach zajęć dydaktycznych. Wobec tego nie było podstaw do tego, by w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. wypłacone na ich rzecz wynagrodzenie pokrywać z dotacji. Zakwestionowano także pokrywanie z dotacji wydatków na zakup przedmiotów i usług niezwiązanych bezpośrednio z kształceniem wychowaniem i opieką, to jest opłat za korzystanie z lokalu po zmianie siedziby placówki, urządzeń w postaci aparatu do elektrostymulacji, kapsuły do masaży podwodnych, stołów do masażu, cateringu świątecznego, szkolenia wyjazdowego, remontu pomieszczeń w poszczególnych lokalach, w których miała być prowadzona działalność oświatowa. Organy nie dały wiary skarżącemu, że w lokalach tych skarżący zmuszony był prowadzić działalność, w związku ze zmianą siedziby. Wskazały też, że w toku oględzin nie stwierdzono wspomnianych urządzeń w miejscu prowadzonej przez skarżącego działalności oświatowej. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji nie stwierdził uchybień w prowadzonym przez organy postępowaniu ani nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego. Wyrok powyższy został zaskarżony skargą kasacyjną, którą oparto na obydwu podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego dotyczyły art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wykorzystania przez kontrolowany podmiot dotacji niezgodnie z ich przeznaczeniem, w sytuacji kiedy wszystkie opisane w zaskarżonej decyzji środki wykorzystane zostały zgodnie z celem ustawowym oraz przeznaczone na potrzeby w zakresie kształcenia, wychowania i opieki nad podopiecznymi, o których mowa w powołanym przepisie, art. 90 ust. 3d w związku z art. 5 ust. 7 u.s.o. – w zakresie wydatków na wynagrodzenie organu prowadzącego poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że wynagrodzenie dla organu prowadzącego nie spełnia kryteriów w zakresie przyznawanych dotacji, w sytuacji gdy zgodnie z powołanymi przepisami dotacje mogą być wykorzystywane na sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, które z kolei wymagają finansowania w zakresie wskazanym w art. 5 ust 7 u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) – zwanej dalej "u.f.p." poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu dotacji, w sytuacji kiedy udzielona dotacja nie została pobrana niezgodnie z celem ustawowym. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnosiły się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm. ) – zwanej dalej "k.p.a." w związku z art. 140 k.p.a., polegające na braku dokonania przez organ odwoławczy samodzielnej oceny materiału dowodowego, a poprzestanie jedynie na przytoczeniu w treści uzasadnienia stanowiska organu pierwszej instancji, art. 75 § 1 w związku z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez odstąpienie od przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego w instancji odwoławczej i pominięcie złożonego przez stronę wniosku o dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§ 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegające na powieleniu przez administracyjny organ odwoławczy błędnych ustaleń opartych wyłącznie na wnioskach kontroli w zakresie wykorzystania przez skarżącego dotacji w roku 2016. Skarżący zaakcentował, że wszystkie wydatki na wynagrodzenia dla nauczycieli sfinansowane z dotacji wypłacone zostały w związku z przepracowaniem przez nich zadeklarowanej liczby godzin, skarżący prowadził placówkę pod adresem przy ul. G. [...] w T. i zobowiązany był do pokrycia opłat za dostawy energii nawet po zmianie siedziby; skarżący oraz B. Sz.-C. pełnili funkcje zarządcze w placówkach wymienionych w zaskarżonej decyzji, realizując zadania przewidziane dla organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, a ich zakres kompetencji nie krzyżował się z kompetencjami dyrektor E. Ć., urządzenia w postaci aparatu do elektrostymulacji, kapsuły do masaży podwodnych, stołów do masażu znajdowały się na wyposażeniu placówki, zamówienie cateringu świątecznego służyło integracji słuchaczy, a nie zabezpieczeniu ich potrzeb żywieniowych, pracownicy skarżącego odbyli szkolenie z zakwaterowaniem w miejscowości S. [...]; remont pomieszczeń przy ul. R. 24 w T. przeprowadzony został w związku z uprzednim prowadzeniem dotychczasowej działalności w placówce, a remont pomieszczeń przy ul. O. [...] w T. wynikał z konieczności natychmiastowego przeniesienia dotychczasowej placówki. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się częściowo uzasadniona, dlatego że zaskarżony wyrok dotknięty jest naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci ich błędnej wykładni. Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii wynagrodzenia skarżącego będącego prowadzącym placówkę oświatową w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o. Prawnie znacząca w tej sprawie treść tego przepisu została nadana art. 1 pkt 61 lit. b ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 357). Przed wspomnianą nowelizacją wynagrodzenie osoby prowadzącej szkołę mogło być, zgodnie z art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a u.s.o. pokrywane z dotacji wyłącznie wówczas, gdy pełniła ona funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki, albo prowadziła zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego. Za niekwestionowany wówczas uchodził – prezentowany zresztą w zaskarżonym wyroku – pogląd o niedopuszczalności finansowania organu prowadzącego placówkę ze środków pochodzących z dotacji. Należy jednak zauważyć, że konsekwencją wprowadzonej wówczas zmiany normatywnej w zakresie treści punktu 1 lit. b art. 90 ust. 3d u.s.o. było to, że umożliwiono finansowanie z dotacji pewnych wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego. Za pomocą odesłania wewnętrznego, do art. 5 ust. 7 pkt 1 – 4 u.s.o. zaliczono doń nie tylko koszty zapewnienia warunków działania placówki, warunków umożliwiających stosowanie specjalnej organizacji nauki i metod pracy, wyposażenia placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji programów nauczania, ale również koszty zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki. Wyłączono natomiast możliwość pokrywania wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, dokonana w 2015 r. zmiana normatywna miała charakter merytoryczny i istotny z perspektywy rozpoznania niniejszej sprawy. Wydatnie powiem poszerzono zakres wydatków, które mogły być pokrywane z dotacji, a które związane były z działalnością organu prowadzącego placówkę. Zasadnie zatem podniesiono w skardze kasacyjnej to, że w stanie prawnym obowiązującym w 2016 r. przepisy prawa dopuszczały pokrywanie pewnych kategorii kosztów odnoszących się do organu prowadzącego placówkę. Wyłączenia przedmiotowego, odnoszącego się do wynagrodzeń osób zarządzających organem prowadzącym w tym zakresie nie wprowadzono. Posługując się narzędziami wykładni systemowej wewnętrznej należało zatem dojść do wniosku, że wśród kosztów zapewnienia obsługi administracyjnej, w tym prawnej, obsługi finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, z późn. zm.), i obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki mogły się mieścić także wynagrodzenia osób zajmujących się faktycznie tego rodzaju czynnościami. Wobec tego zatrudnienie dyrektora placówki nie stało na przeszkodzie przyjęciu, że pokrycie z dotacji wynagrodzenia innych osób zarządzających mogło być uzasadnione, o ile wykonywały one wspomniane obowiązki. Błąd wykładni przepisów prawa materialnego miał w tej sprawie wpływ na jej wynik, bo doprowadził do ograniczenia prowadzonego postępowania do stwierdzenia tego, czy skarżący i inna osoba zarządzająca byli dyrektorami placówki. To zaś było niewystarczające do należytego załatwienia sprawy. Niedostrzeżenie tego uchybienia doprowadziło Sąd pierwszej instancji do nieuzasadnionego oddalenia skargi. W pozostałym natomiast zakresie skarga kasacyjna jest nieuzasadniona, bo skarżącemu nie udało się podważyć trafnej oceny Sądu pierwszej instancji o braku występowania w zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów postępowania. Organy w przeprowadzonym postępowaniu ponad wszelką wątpliwość dowiodły, że zakupione urządzenia nie znajdowały się na terenie placówek, przeprowadzone remonty pomieszczeń nie były dla prowadzonej działalności oświatowej niezbędne, catering przeznaczony był na nieobjęte dotacją cele, a szkolenie dla pracowników nie miało miejsca w formie podanej przez skarżącego. Zasadnie też przyjęto, że koszty utrzymania równolegle dawnej i obecnej siedziby nie mogły obciążać dotacji. Dokonane przez organy ustalenia stanu faktycznego i ich ocena nie nasuwały zastrzeżeń, a mnożenie czynności procesowych poprzez korzystanie z dowodu z zeznań świadków byłoby zwyczajnie zbędne. Dlatego zasadnie Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 7 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty te pozostają zatem nieuzasadnione. Z kolei art. 107 k.p.a. składa się z większej ilości mniejszych jednostek redakcyjnych. Jako nieprecyzyjny, zarzut ten nie mógł podlegać merytorycznej ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzut art. 140 k.p.a. jest zaś nieuzasadniony z tego powodu, że zawiera on jedynie odesłanie wewnętrzne i nie może stanowić samoistnego wzorca sądowej kontroli. Skorzystanie przez organ odwoławczy (bądź odstąpienie od skorzystania) z przepisów regulujących czynności postępowania przed organem pierwszej instancji nie podlega ocenie z perspektywy art. 140 k.p.a., ale tych przepisów, które regulują prowadzenie tychże czynności. Załatwiając tę sprawę ponownie, organy wezmą pod uwagę regulację art. 90 ust. 3d pkt 1 i 2 u.s.o. w związku z art. 5 ust. 7 u.s.o. i dokonają wszechstronnej analizy wydatków, które można było pokrywać z dotacji. W szczególności rozważą czy, i ewentualnie które spośród wymienionych w poszczególnych punktach art. 5 ust. 7 u.s.o. koszty mogły zostać poniesione w niniejszej sprawie przez organ prowadzący. Uwzględnią w tym zakresie także wynagrodzenia, o ile stanowić będą składową tychże kosztów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.