I GSK 2127/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2018 r.; sygn. akt III SA/Po 697/17 w sprawie ze skargi W. N. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2017 r. ; nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok, 2. odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 697/17 po rozpoznaniu skargi W. N. (dalej: strona skarżąca) uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor ZUS I Oddział w Poznaniu postanowieniem z [...] marca 2017 r., działając na podstawie art. 35 § 1 w zw. z art. 33 i art. 34 § 1 i 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj Dz. U z 2017 r. poz 1201; zwanej dalej u.p.e.a) stwierdził zawieszenie z mocy prawa postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] lutego 2017 r. wobec W. N. do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych [...] marca 2017 r. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w związku z wniesieniem przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ wskazał, że w myśl art. 35 § 1 powołanej ustawy zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. art. 33 § pkt 1-7, pkt 9 i pkt 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu tym zawarte zostało pouczenie, o możliwości jego zaskarżenia w drodze postanowienia do organu wyższego stopnia, podające jednocześnie termin i sposób jego wniesienia. Zobowiązany, zgodnie z pouczeniem, wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z zachowaniem podanego terminu. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podniósł, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 35 § 1 u.p.e.a. Aktualnie prowadzone jest postępowanie w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez skarżącego. Stosownie do art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Zaskarżone postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sytuacji wniesienia zarzutów stanowi tylko potwierdzenie stanu zawieszenia z mocy prawa postępowania egzekucyjnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł zobowiązany, przywołując argumentację podobną jak w zażaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając postanowienie organu wskazał, że nie ulega wątpliwości, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego następuje z mocy prawa z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu organ egzekucyjny nie miał zatem obowiązku wydawać postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale skoro już wydał takie postanowienie, to oznacza że przypisać mu można tylko i wyłącznie charakter deklaratoryjny (deklaratoryjny charakter oznacza, że orzeczenie organu potwierdza jedynie istniejący z mocy ustawy stan prawny). Analiza przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, jak też ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wskazuje, że żaden z tych aktów nie przewiduje możliwości orzekania o zawieszeniu postępowania w związku z wniesionymi zarzutami, skoro zawieszenie postępowania następuje z mocy prawa i stan taki powstaje niezależnie od tego, czy organ wydał, czy nie wydał postanowienia w tym przedmiocie – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27.04.2016 r. sygn.. III SA/Wr 1309/15, lex 2096398. Wydane zatem postanowienie w ocenie Sądu nie ma żadnego wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Ustawodawca bowiem wyraźnie przesądził, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu (przepis art. 35 § 1 zamieszczony został w Rozdziale 3 Zasady prowadzenia egzekucji) i jest to zupełnie odmienna sytuacja od tej, gdy zawieszenie postępowania egzekucyjnego ma miejsce na skutek wydania przez organ postanowienia kreującego stan zawieszenia tego postępowania w trybie art. 56 u.p.e.a. (przepis ten zamieszczony jest innym Rozdziale 4 Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego). Dodać tylko wypada, że zgodnie z art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. postępowanie ulega zawieszeniu tylko wtedy, gdy istnieje szczegółowy przepis zamieszczony w innych ustawach (jak np. w art. 115 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, czy też w art. 159 ust. 2 ustawy Prawo bankowe), który przewiduje możliwość "wstrzymania" czynności egzekucyjnych. Tak więc skoro ani Kodeks postępowania administracyjnego ani ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują orzekania o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego na skutek wniesienia zarzutów przez zobowiązanego, bowiem z mocy art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje ono z mocy prawa, to także nie można przyznać prawa do złożenia zażalenia na postanowienie, które jest wyłącznie powieleniem zaistniałego z mocy prawa stanu prawnego – zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27.04.2016 r. sygn.. III SA/Wr 1309/15, lex 2096398. WSA wskazał, że błędne pouczenie przez organ egzekucyjny o przysługującym środku zaskarżenia (zażaleniu) nie może tworzyć takiego uprawnienia dla zobowiązanego podmiotu, bowiem rażąco naruszałoby ogólną zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) i zasadę naczelną zawartą w art. 7 Konstytucji RP. Prawo do środków odwoławczych przysługuje wyłącznie wtedy, gdy ustawa tak stanowi, w przeciwnym razie na skutek wadliwego pouczenia o środku zaskarżenia to organ (władza wykonawcza) a nie normodawca (władza ustawodawcza) kreowałby pozaustawowe instytucje prawne. W tych okolicznościach na skutek przysługującej Sądowi (władza sądownicza) kompetencji do kontroli działań administracji publicznej pod względem legalności, postanowienie uchylono jako naruszające przepis art. 134 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako: k.p.a.) oraz art. 35 § 1, art. 56 § 1 pkt 5 i § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj Dz. U z 2017 r. poz. 1201; zwanej dalej u.p.e.a), poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie prowadzone przed organami egzekucyjnymi nie było dotknięte żadną z wad wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, w rezultacie błędnego uznania przez Sąd w toku rozpatrywaniu sprawy, że organ egzekucyjny nie był uprawniony do wydania zaskarżalnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego wskutek wniesienia zarzutów, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu wyroku i braku oddalenia skargi. 2) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 oraz art. 56 § 1 pkt 5 i § 3 u.p.e.a., poprzez uznanie, że w związku z zawieszeniem postępowania egzekucyjnego z mocy prawa brak jest podstaw do wydania w tym przedmiocie postanowienia przez organ egzekucyjny, a w konsekwencji uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora I Oddziału ZUS w Poznaniu, podczas gdy organy nie uchybiły przepisom procedury administracyjnej w tym zakresie; 3) art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 35 § 1 oraz art. 56 § 1 pkt 5 i § 4 u.p.e.a., poprzez uznanie, że w przypadku wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie nie przysługuje na nie zażalenie, co skutkowało uchyleniem postanowienia organu odwoławczego, pomimo że organy egzekucyjne obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 134 u.p.e.a. oraz w związku z art. 18 i w związku z art. 35 § 1 oraz art. 56 § 1 pkt 5 i § 4 u.p.e.a., poprzez poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku zawiera błędne wskazanie, co do dalszego postępowania, gdy w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ podatkowy, w szczególności poprzez uznanie, że wobec braku możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia, pomimo że postanowienie organu pierwszej instancji jest zaskarżalne i organ odwoławczy prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy ww. rozstrzygnięcia. Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Za podstawę wyroku z 17 stycznia 2018 r., III SA/Po 697/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu. Dyrektor ZUS I Oddział w Poznaniu postanowieniem z [...] marca 2017 r. stwierdził zawieszenie z mocy prawa postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec W. N. na podstawie tytułów wykonawczych z [...] lutego 2017 r., do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych [...] marca 2017 r. zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W postanowieniu tym zawarto pouczenie o możliwości jego zaskarżenia do organu wyższego stopnia. Zobowiązany wniósł zażalenie na to postanowienie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu. Postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020r.), zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Skutek wniesienia zarzutów w postaci zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy prawa został wprowadzony 21 listopada 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 listopada 2017 r., II GSK 2116/17 (LEX nr 2434939) stwierdził, że skoro zawieszenie postępowania w sytuacji zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1–7, 9 i 10 u.p.e.a. następuje z mocy prawa, to brak podstaw normatywnych do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Ponadto wskazał, że wydanie takiego postanowienia nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, które może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W orzeczeniach, w których sądy administracyjne zajęły analogiczne stanowisko, wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. było uznawane za akt zbędny. Postanowienie takie ma charakter deklaratoryjny, potwierdza ono bowiem stan rzeczy zaistniały z mocy przepisu prawa. Jednocześnie wedle tego stanowiska takie postanowienie jest innym postanowieniem niż to, o którym mowa w art. 56 u.p.e.a., w stosunku do którego przewidziano środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Ponadto nie ma podstaw do twierdzenia, że postępowanie egzekucyjne musi być podjęte postanowieniem organu egzekucyjnego po rozpatrzeniu zarzutów. Wskazuje się, że podjęcie postępowania zawieszonego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje ex lege z momentem ziszczenia się określonego warunku, czyli wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile przedtem wierzyciel po otrzymaniu zarzutów nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o jego podjęcie. Zbędne jest również zawiadamianie zobowiązanego o podejmowaniu zawieszonego postępowania na podstawie art. 57 § 1 u.p.e.a., skoro nie było to zawieszenie wydane na podstawie art. 56 u.p.e.a., lecz art. 35 u.p.e.a., stanowiącym samoistną podstawę zawieszenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2017 r., II GSK 5131/16, LEX nr 2433016). W obecnym stanie prawnym, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego na mocy stosowanego odpowiednio art. 56 § 3 u.p.e.a., jak również na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 35 § 1 u.p.e.a. nie odsyła bowiem do odpowiednio stosowanego art. 56 § 4 u.p.e.a., z którego wynika prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Według art. 3 § 2 pkt 3) p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 30 lipca 2020 r.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. Obecnie wskazany pkt 3) brzmi: "postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie" Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., sąd administracyjny odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Według art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a., nieważność postępowania zachodzi jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Niedopuszczalność drogi sądowej zachodzi w wypadku spraw, których przedmiot nie należy do kategorii wymienionych w art. 3–5 p.p.s.a. Typowym przykładem spełnienia przesłanek z art. 183 § 2 pkt 1) jest rozpoznanie przez WSA skargi w sprawie nienależącej do kognicji sądu administracyjnego (tak: B. Dauter, Komentarz do art.183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX). Zgodnie z art. 189 p.p.s.a., jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Przepis ten przewiduje sytuację, kiedy w toku rozpoznania sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostanie ujawniona, niedostrzeżona przez sąd pierwszej instancji, podstawa do odrzucenia skargi albo do umorzenia postępowania. W takim wypadku NSA wydaje jedno z dwóch postanowień: uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę albo uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz umarza postępowanie. W uzasadnieniu uchwały podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że samodzielność regulacji zawartej w art. 189 p.p.s.a. powoduje, że jego zastosowanie nie może być ograniczone jedynie do podstaw odrzucenia skargi przewidzianych w art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5 p.p.s.a., jednocześnie pokrywających się z przesłankami nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.). Przyjęcie takiego stanowiska nie tylko podważałoby samodzielny charakter art. 189 p.p.s.a., ale również ograniczało możliwość jego zastosowania jedynie do części przypadków wskazanych w tym przepisie, gdy ograniczenie to nie wynika z żadnego przepisu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu błędnie przyjął, że jest właściwy do merytorycznego rozpoznania sprawy, która nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Skoro w stanie prawnym obowiązującym do 30 lipca 2020 r. zawieszenie postępowania w sytuacji zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej następuje z mocy prawa, to brak podstaw normatywnych do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Jednak, kiedy takie postanowienie zostało wydane, jest to inne postanowienie niż to, o którym mowa w art. 56 u.p.e.a., w stosunku do którego przewidziano środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Na zbędnie wydane postanowienie na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a. nie przysługuje zażalenie. W obecnym stanie prawnym, organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego na mocy stosowanego odpowiednio art. 56 § 3 u.p.e.a., na które również nie przysługuje zażalenie. Przepis art. 35 § 1 u.p.e.a. nie odsyła bowiem do odpowiednio stosowanego art. 56 § 4 u.p.e.a., z którego wynika prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Wobec tego, już od początku postępowanie sądowoadministracyjne było niedopuszczalne. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 189 p.p.s.a. w związku z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone orzeczenie oraz odrzucił skargę.