I GSK 2243/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M J od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 560/19 w sprawie ze skargi M J na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia [..] maja 2019 r. nr [..] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Łódzkiego; 3. zasądza od Zarządu Województwa Łódzkiego na rzecz M J 1.120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 9 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi lub Sąd I instancji) oddalił skargę M J (dalej: skarżący) na uchwałę Zarządu Województwa Łódzkiego (dalej: Zarząd) z dnia [..] maja 2019 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 31 sierpnia 2017 r. Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego na lata 2014–2010 ogłosiła Konkurs Zamknięty dla naboru nr RPLD.04.01.02-IŻ.00-10-001/17 wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV. 1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014–2020. W ramach tego konkursu skarżący złożył wniosek o dofinansowanie projektu pod nazwą "[..]". W wyniku weryfikacji tego wniosku pismem z dnia [..] kwietnia 2019 r. skarżący został poinformowany o negatywnej ocenie formalnej wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryterium formalnego, tj. "Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych". Zapisy dokumentacji projektowej złożonej przez wnioskodawcę wskazywały, że ubiega się o pomoc de minimis na część infrastruktury stanowiącej instalację mikrobiogazowni. Zapisy zarówno formularza wniosku, jaki studium wykonalności wskazywały, że energia wyprodukowana prze mikrobiogazownię w pierwszej kolejności będzie zaspokajała potrzeby prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, w ramach którego prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na produkcji podstawowych produktów rolnych. Zatem celem projektowanej inwestycji będzie produkcja energii na potrzeby gospodarstwa, a nadwyżki energii z instalacji, wnioskodawca planuje sprzedać do przedsiębiorstwa zajmującego się obrotem energia elektryczną (zgodnie z zapisami przedłożonej dokumentacji substraty dla opisywanej mikrobiogazowni pochodziły z tego gospodarstwa). W dniu 9 kwietnia 2019 r. do IZ RPO WŁ wpłynął pisemny protest złożony przez skarżącego. Uchwałą z dnia [..] maja 2019 r. Zarząd nie uwzględnił protestu od negatywnej oceny formalnej projektu. WSA w Łodzi oddalił skargę na powyższą uchwałę. Sąd wskazał, że zasadniczą istotą sporu pozostaje spełnienie przez stronę skarżącą kryterium formalnego wyboru projektu nr 16, tj. "Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych". Zdaniem organów analiza treści dokumentacji projektowej złożonej przez wnioskodawcę wskazywała, że ubiega się on o pomoc de minimis na część infrastruktury stanowiącej instalację mikrobiogazowni. Zapisy zarówno formularza wniosku, jak i studium wykonalności wskazywały, że energia wyprodukowana przez mikrobiogazownię w pierwszej kolejności będzie zaspokajała potrzeby prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, w ramach którego prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na produkcji podstawowych produktów rolnych (hodowla krów i produkcja mleka). Zgodnie z zapisami przedłożonej dokumentacji substrat (gnojowica) dla opisywanej mikrobiogazowni będzie pochodził z tego gospodarstwa. W ocenie organów, celem projektowanej inwestycji będzie produkcja energii na potrzeby gospodarstwa, a nadwyżki energii z instalacji, wnioskodawca planuje sprzedać do przedsiębiorstwa zajmującego się obrotem energią elektryczną Stosownie natomiast do treści art. 1 ust. 1 pkt b rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis, nie ma ono zastosowania do przedsiębiorstw zajmujących się podstawową produkcją rolną. Pomoc, o której mowa w rozporządzeniu 1407/2013 nie może być udzielona na utworzenie mikrobiogazowani, ze względu na wyłączenie rolnictwa z zakresu stosowania tego aktu prawnego. Tym samym projekt nie spełnił kryterium formalnego, tj. Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych. W ocenie Sądu jeżeli przedsiębiorstwo aplikujące o pomoc de minimis prowadzi działalność zarówno w sektorach wyłączonych jak również inną działalność, która nie podlega wyłączeniu i na którą pomoc de minimis może być udzielona, przedsiębiorstwo takie kwalifikuje się, aby otrzymać pomoc de minimis pod warunkiem, że działalność w wyłączonych sektorach nie odniesie korzyści z pomocy przyznanej zgodnie z powyższymi przepisami w sektorach niewyłączonych ze wsparcia. Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego zajmującego się hodowlą krów mlecznych. Z tego gospodarstwa jak wynikało z dokumentacji aplikacyjnej pochodzi substrat (gnojowica) do produkcji biogazu. Skarżący zarejestrował również działalność gospodarczą polegającą m.in. na produkcji energii ze źródeł odnawialnych i złożył wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej IV Gospodarka niskoemisyjna Działania IV. 1 Odnawialne źródła energii Poddziałania IV. 1.2 Odnawialne źródła energii Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Łódzkiego na lata 2014–2020. Sąd I instancji zgodził się z organem, że wyprodukowana energia, pochodząca z instalacji na dofinansowanie której skarżący wystąpił z przedmiotowym wnioskiem będzie wykorzystywana na potrzeby prowadzonej działalności rolniczej. Reprezentatywny dla tej oceny jest fragment zapisu rozdziału 5.1. "Opis stanu istniejącego. Definicja potrzeb i problemów" Studium Wykonalności, w którym wnioskodawca jednoznacznie wskazuje, że energia wyprodukowana w mikrobiogazowni będzie wykorzystywana na potrzeby własne gospodarstwa. Skarżący stwierdza, że z uwagi na prowadzone gospodarstwo hodowlane krów mlecznych "uprawiane rośliny w gospodarstwie przeznaczone są w całości na pokarm dla zwierząt (...) Ponieważ niedostateczne opady spowodowane zmianami klimatu powodują spadek ilości pozyskiwanych pasz zielonych, w perspektywie kilku najbliższych lat konieczna będzie budowa systemu deszczowni do nawadniania pól, co wiąże się ze znacznymi nakładami inwestycyjnymi oraz eksploatacyjnymi (energia). (...) Zdaniem wnioskodawcy, jednym ze sposobów pozbycia się problemu gnojowicy byłoby przetworzenie jej w taki sposób, aby mogła być w dalszym ciągu nawozem naturalnym, którego nadmiar ponad potrzeby gospodarstwa mógłby mieć cechy atrakcyjnego towaru handlowego. Procesy filtrowania, odparowywania, suszenia, separacji czy też granulacji gnojowicy wymagają dodatkowej energii. (...) W otoczeniu wnioskodawcy prowadzone są inne gospodarstwa, w których wzrasta zużycie prądu przez co pogarsza się jakość zasilania w gospodarstwie wnioskodawcy. Odpowiedzią na te wyzwania i neutralizację negatywnych skutków tych procesów, jest w skali lokalnej eksploatacja funkcjonującej w obszarze zabudowy zagrodowej gospodarstwa mikrobiogazowni, a szczególnie w wybranym wariancie monosubstratowym, opartym na gnojowicy krów mlecznych. (...) Dodatkowym walorem pofermentu, połączonym z uzyskiem energetycznym biogazowni, jest możliwość jego filtrowania, odparowywania, suszenia, separacji czy też granulacji. Pozwala to na zwiększenie zakresu stosowania gnojowicy jako źródła wysokokalorycznego nawozu naturalnego. Mikrobiogazownia jest źródłem stabilnych dostaw energii elektrycznej i skojarzonego z nią ciepła, co bez drastycznego wzrostu kosztów zapewnia obsługę infrastruktury niezbędnej dla zintensyfikowania hodowli oraz upraw. Dotyczy to automatyzacji karmienia, udoju, usuwania odchodów, chłodzenia i wentylacji hal i obór, zasilania oraz obsługi deszczowni i systemów nawadniania. Stopniowo także na elektryczne będą zastępowane maszyny napędzane silnikami spalinowymi, np. podłączane do ciągników śrutowniki itp. (...) Funkcjonowanie na terenie gospodarstwa mikrobiogazowni stabilizuje wielkość i jakość zasilania energetycznego i to nie tylko w zakresie potrzeb własnych ale także okolicznej społeczności, przyłączonej do pobliskiej stacji transformatorowej (oświetlenie, ogrzewanie obór, zasilanie sprzętu obsługującego obory)." WSA stwierdził, że z ewentualnej pomocy de minimis korzyść odniesie działalność w sektorze wyłączonym, tj. sektorze produkcji podstawowej produktów rolnych (produkcji mleka). Oceny tej nie zmienia próba wykazania przez skarżącego, że spełniony został warunek rozdzielenia organizacyjnego i finansowego działalności polegającej na wytwarzaniu energii od działalności rolniczej, skoro nie podważa to korzyści jakie z produkcji energii w instalacji, na którą skarżący ubiega się o dofinansowanie będzie odnosiła produkcja w sektorze rolnym. Zgłoszony do dofinansowania projekt jest dokumentem kompleksowym, zakładającym do zrealizowania konkretne cele, wynikające ze strategii działania zindywidualizowanego podmiotu – przedsiębiorcy, funkcjonującego w określonej branży, a co za tym idzie w warunkach określonej konkurencji. Czynnikiem decydującym o wyłączeniu ze wsparcia, jest charakter oraz efekt działań przeprowadzanych w ramach projektu, który w okolicznościach przedmiotowej sprawy uniemożliwia przyznanie wsparcia w kontekście obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Sądu I instancji organy dokonały prawidłowej analizy obowiązujących przepisów prawa na tle ustalonego stanu faktycznego zasadnie stwierdzając, że skarżący nie spełnia kryterium "Projekt jest zgodny z obowiązującymi przepisami krajowymi i unijnymi, m.in. dotyczącymi stosowania pomocy publicznej (w tym pomocy de minimis), ochrony środowiska, zamówień publicznych". Skarżący zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że zawarta w informacji Zarządu Województwa Łódzkiego ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało wpływ na wynik oceny i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Łódzkiego, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie: I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego: art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107; dalej: p.u.s.a.), art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej (przez jego niezastosowanie) w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej oraz art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz.Urz. UE L 352 z 24.12.2013), zwanego dalej "rozporządzeniem 1407/2013" w wyniku uznania przez Sąd pierwszej instancji, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa – przez aprobatę błędnego procesu wykładni i subsumcji przepisów rozporządzenia 1407/2013, tj. przyjęcie, że "korzyść" w sektorze wyłączonym z pomocy regulowanej tymi przepisami to jakikolwiek pożytek, dobrodziejstwo, a nie korzyść w znaczeniu ekonomicznym i w konsekwencji błędne uznanie, że w projekcie nastąpi przekazanie wsparcia finansowego przedsiębiorcy wykluczonemu z pomocy. Prawidłowe odniesienie stanu faktycznego do reguł udzielenia pomocy de minimis ustanowionych w rozporządzeniem 1407/2013 skutkowałoby inną oceną zatem popełniony błąd ma charakter mającego wpływ na wynik sprawy. Nadto z ostrożności procesowej, uwzględniając rozbieżne poglądy judykatury na charakter prawny zarzutów naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej (w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 marca 2018 r. o sygn. akt I GSK 154/18 oraz z 19 października 2017 r. o sygn. akt II GSK 3230/17 stwierdzono, że przepis ten ma charakter proceduralny i zarzuty odnośnie jego naruszenia winny być formułowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), podtrzymując argumentację zaprezentowaną w ramach zarzutów materialnoprawnych, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 61 ust. 8 pkt 1 a ustawy wdrożeniowej (przez jego niezastosowanie) w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 i art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej i art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1407/2013, a to w następstwie przeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie dokonania przez Instytucję Zarządzającą oceny wniosku i rozstrzygnięcia środka zaskarżenia w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia 1407/2013 i uznanie w ślad za Instytucją Zarządzającą, że zarzuty podnoszone przez skarżącego są nietrafne i nieuzasadnione w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie przyjęte przez Instytucję Zarządzającą narusza zasadę przeprowadzania wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty i rzetelny, a należyte rozstrzygnięcie sprawy, dokonane zgodnie z przywołanymi przepisami mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy. W przypadku właściwego zinterpretowania wskazanych norm dotyczących wykluczenia wsparcia przedsiębiorstwa należącego do sektora wyłączonego z pomocy i prawidłowego ich zastosowania w okolicznościach tej sprawy wniosek otrzymałby pozytywną ocenę formalną, a więc zarzucane naruszenia należą do kategorii wywierających wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarga kasacyjna M J oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., z tym tylko, że zasadniczo sprowadza się do postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem zarzut procesowy jest powtórzeniem zarzutu materialnego tylko w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ze względu na pojawiające się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżności związane z kwalifikowaniem naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 u.z.p.s. jako prawa materialnego lub procesowego. W takich okolicznościach sprawy Sąd II instancji rozpozna zarzuty łącznie, podkreślając, że proces oceny wniosku jest procedurą, jednak w jej trakcie organ ma działać w sposób rzetelny i przejrzysty. Zatem rzetelność i przejrzystość ma kontekst materialny, co oznacza, że naruszenie art. 37 ust. 1 i ust. 2 u.z.p.s. może być ujęte w obu podstawach kasacyjnych, przy czym prawidłowe zbudowanie zarzutu będzie uzależnione od tego w czym strona upatruje naruszenia tego przepisu, czy w przebiegu postępowania w zakresie oceny jej wniosku, czy też obok tego podnosi naruszenie rzetelności i przejrzystość jako efektu wadliwego postępowania oceniającego. Zdaniem NSA trafny jest zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie art. 61 ust. 8 pkt 1a u.z.p.s. w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013, dalej: rozporządzenie 1407/13, polegający na stwierdzeniu, że ocena projektu skarżącego kasacyjnie dokonana została w sposób naruszający prawo, na skutek przyjęcia wadliwej wykładni art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1407/13. Dokonując wykładni i stosując ten przepis organ przyjął a Sąd I instancji zaakceptował takie rozumienie art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1407/13, skutkiem którego było przyjęcie, że projekt obejmujący zamierzenie wskazane we wniosku z dnia 18 stycznia 2918 r., polegające na instalacji kompaktowej kontenerowej mikrogazowni rolniczej o mocy do 40 kWe nie stanowił odrębnej działalności od działalności wyłączonej w rozumieniu rozporządzenia 1407/13. Analiza akt sprawy takiego stanowiska nie potwierdza. Poza sporem pozostaje, że na użytek postępowań konkursowych, w których podmioty ubiegają się o pomoc finansową z budżetu UE wiążący charakter posiada wniosek składany przez beneficjenta. Dane w nim zawarte zasadniczo nie mogą być weryfikowane po złożeniu wniosku. Skoro tak, to wnioskodawca w pkt 6.1. swojego wniosku wskazał cechy i parametry realizowane przez zakładowy projekt w ramach odrębnej działalności prowadzonej przez wnioskodawcę oraz określił tam zasady współdziałania między tą działalnością podstawową działalnością rolniczą. Stosując te zasady do treści art. 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1407/13 stwierdzić należy, że rozporządzenie stosuje się do pomocy przyznawanej przedsiębiorstwom we wszystkich sektorach z wyjątkiem pomocy przyznawanej przedsiębiorstwom zajmującym się produkcją podstawową produktów rolnych (art. 1 ust. 1 pkt b). Jednak zgodnie z art. 1 ust. 2 rozporządzenia 1407/13, jeżeli przedsiębiorstwo prowadzi działalność w sektorach, w których dopuszczana jest pomoc, m.in. w sektorze zajmującym się jako podstawową produkcją produktów rolnych rozporządzenie 1407/13 ma zastosowanie do pomocy przyznanej w związku z działalnością w sektorach lub obszarach działalności wchodzących w zakres stosowania rozporządzenia 1407/13, pod warunkiem że dane państwo członkowskie zapewni za pomocą odpowiednich środków, takich jak rozdzielenie działalności lub wyodrębnienie kosztów, by działalność w sektorach wyłączonych z zakresu stosowania tego rozporządzenia nie odnosiła korzyści z pomocy de minimis przyznanej na podstawie rozporządzenia 1407/13. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że działalność skarżącego kasacyjnie obejmująca produkcję podstawową produktów rolnych będzie odnosiła korzyści z pomocy przyznanej na realizację projektu objętego wnioskiem. Korzyść w rozumieniu analizowanego przepisu może mieć tylko charakter ekonomiczny i polegać na udziale przyznanych środków pomocowych w działalności wyłączonej. Oddzielność organizacyjno-kosztowa działalności dofinansowanej w ramach pomocy i działalności wyłączonej pozwala przyjąć, że działalność wyłączona spod działania rozporządzenia nr 1407/13 nie odnosi korzyści z pomocy de minimis w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia 1407/13. Z tego powodu organ nie miał podstaw do przyjęcia, że wniosek skarżącego kasacyjnie nie spełnia wymogu formalnego w zakresie pomocy de minimis, bowiem nie można z góry zakładać, że skarżący zrealizuje projekt, który będzie korzystnie oddziaływał na działalność wyłączoną, skoro ustawodawca unijny dopuścił stosowanie rozporządzenia 1407/13 na zasadach określonych przez państwo członkowskie do działalności rolniczej, nie wskazując dodatkowych kryteriów tego dopuszczenia jak tylko takie, które ustanowi państwo członkowskie. Z tych powodów Sąd II instancji działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1a u.z.p.s. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.