I GSK 265/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 1226/19 w sprawie ze skargi J. B. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej ze środków z budżetu miasta 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. B. na rzecz Prezydenta Miasta Krakowa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 lipca 2020 r. I SA/Kr 1226/19 oddalił skargę J. B. (dalej: skarżący) na czynność Prezydenta Miasta Krakowa (dalej: Prezydent) z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dotacji celowej z budżetu Miasta Krakowa. WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący [...] kwietnia 2019 r. złożył wniosek o przyznanie dotacji celowej ze środków budżetu Miasta Krakowa w celu wykonania zadania inwestycyjnego z zakresu ochrony środowiska, obejmującego trwałą zmianę systemu ogrzewania na proekologiczne. Pracownicy Urzędu Miasta Krakowa [...] maja 2019 r. przeprowadzili wizję lokalną w nieruchomości przy ul. [...], która stwierdziła w salonie obecność kominka z płaszczem wodnym oraz w łazience obecność kotła gazowego. Oba źródła grzewcze były podłączone do instalacji centralnego ogrzewania rozprowadzonej w całym lokalu. Prezydent pismem z [...] czerwca 2019 r. poinformował skarżącego, że jego wniosek został rozpatrzony negatywnie, a w wyniku ponownego rozpoznania, pismem z [...] sierpnia 2019 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W jego uzasadnieniu Prezydent wskazał, że zasady udzielania dotacji do zmiany systemu ogrzewania opartego o paliwa stałe na proekologiczne określa uchwała Nr CXXI/1918/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 5 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu Ograniczania Niskiej Emisji dla Miasta Krakowa (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego poz. 6441 ze zm.; dalej: Uchwała). Zgodnie z § 2 Uchwały, ilekroć w uchwale jest mowa o zmianie systemu ogrzewania, należy przez to rozumieć trwałą zmianę dotychczasowego systemu opartego o paliwa stałe na: a) podłączenie do miejskiej sieci ciepłowniczej, b) ogrzewanie gazowe, c) ogrzewanie elektryczne, d) ogrzewanie olejowe, e) pompę ciepła. Ponadto, zgodnie z § 6 ust. 4 Uchwały, dotacja nie może pokrywać wydatków przeznaczonych na ten sam cel finansowanych z innych bezzwrotnych źródeł. Prezydent wskazał, że trwała zmiana systemu ogrzewania w nieruchomości przy ul. [...] została przeprowadzona w 2000 r. Udzielono wówczas dotacji w kwocie 675 zł, w ramach której zlikwidowane zostały 3 paleniska węglowe i zamontowano nowy kocioł gazowy marki Vaillant. Obecnie obowiązująca Uchwała określa zasady udzielania dotacji do zmiany systemu ogrzewania, a nie do likwidacji paleniska na paliwo stałe oraz wymiany starego pieca gazowego na nowy. Zatem nie może być ponownie udzielona dotacja na ten sam cel. Zaskarżonym WSA wyrokiem oddalił skargę na czynność Prezydenta. W motywach wyroku WSA wskazał, że skarżący podnosił, iż w 2000 r., kiedy miała miejsce zmiana ogrzewania, lokal miał powierzchnię 70 mkw. i od tego czasu uległ niemal trzykrotnemu powiększeniu w wyniku połączenia odrębnych wcześniej lokali. Piec gazowy, który został wówczas zamontowany jest wyeksploatowany i jego wymiana jest równie uzasadniona co likwidacja kominka. Ponadto ówczesna dotacja została udzielona na innej podstawie prawnej pod rządami innych aktów prawa miejscowego, a także w innych warunkach ekologicznych Gminy. Odnosząc się do powyższego, WSA wskazał, że obecna Uchwała podjęta została przez Radę Miasta Krakowa w oparciu o art. art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) i określa ona zasady udzielania dotacji do trwałej zmiany systemu ogrzewania, a nie do likwidacji paleniska na paliwo stałe oraz wymiany starego pieca gazowego na nowy. Z ustaleń faktycznych wynika, że zmiana ogrzewania w nieruchomości przy ul. [...] miała miejsce w 2000 r. WSA zgodził się ze stanowiskiem Prezydenta, że nie ma możliwości ponownego udzielenia dotacji na ten sam cel. Powiększenie lokalu w wyniku połączenia kilku odrębnych lokali nie wpływa na cel udzielenia dotacji, który został już zrealizowany. WSA przypomniał, że skarżący nie zadeklarował w pierwszym wniosku w 2000 r., iż pozostawia jakiekolwiek palenisko na paliwo stałe (kominek) w lokalu objętym dotacją. Pomimo, że skarżący zobowiązał się do likwidacji wszystkich palenisk na paliwo stałe, to jak wynika z ustaleń przeprowadzonej wizji lokalnej, po otrzymaniu i skonsumowaniu dotacji, powrócił w latach późniejszych do ogrzewania lokalu także za pomocą paliw stałych. Odnosząc się do kwestii konieczności wymiany starego pieca gazowego na nowy, WSA stwierdził, że taka argumentacja nie może być zaakceptowana. WSA wskazał, że Program Ograniczania Niskiej Emisji został stworzony z myślą o wszystkich mieszkańcach Krakowa, którzy ze względu na wejście od 1 września 2019 r. zakazu używania paliw stałych na obszarze Gminy Miejskiej Kraków zostali zobligowani zmienić system ogrzewania z opartego na paliwie stałym na proekologiczny. Uchwała nie przewiduje dotowania modernizacji już posiadanego ogrzewania proekologicznego, jakim niezależnie od wieku kotła jest ogrzewanie gazowe. Zatem argument, że piec gazowy jest wyeksploatowany i również podlega wymianie na nowy nie jest podstawą do udzielenia dotacji. Możliwość udzielenia dotacji ograniczona jest do takich zadań, których realizacja służy m.in. ograniczeniu emisji zanieczyszczeń pyłowych z pieców oraz kotłowni opalanych paliwem stałym. Wymiana wspomnianego starego pieca gazowego na nowy nie realizuje ww. celu. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji § 6 ust. 4 Uchwały – dotacja nie może pokrywać wydatków przeznaczonych na ten sam cel finansowanych z innych bezzwrotnych źródeł – WSA wskazał, że został on wprowadzony, aby uniknąć podwójnego finansowania przez Gminę zadań, które dotyczą tego samego celu. Temu również służy utworzona w 1997 r. baza przyznanych dotacji, która pozwala na zweryfikowanie, czy pod wskazanym adresem zmiana sposobu ogrzewania była już przeprowadzona w latach wcześniejszych. Udzielenie dotacji w przypadku posiadania przez organ wiedzy, że dotacja na ten sam cel została już udzielona, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. WSA wskazał także na § 2 pkt 3 Uchwały, który stanowi, że ilekroć w treści ww. uchwały jest mowa o zadaniu - należy przez to rozumieć przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza, o którym mowa w art. 400a ust. 1 pkt 21 ustawy Prawo ochrony środowiska, obejmujące m.in. zmianę systemu ogrzewania, bądź montaż instalacji ciepłej wody użytkowej w nieruchomościach zlokalizowanych w granicach administracyjnych Miasta Krakowa, w których nie zlikwidowano wcześniej palenisk lub kotłowni opalanych paliwami stałymi, a także § 7 ust. 5 pkt 4 Uchwały, zgodnie z którym wniosek ulega oddaleniu w przypadku pobrania dofinansowania do tego samego zadania w latach wcześniejszych. WSA stwierdził, że zapisy Uchwały z perspektywy ustalonego w sprawie stanu faktycznego potwierdzają zasadność stanowiska Prezydenta. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) WSA wskazał, że jak stanowi § 8 ust. 3 Uchwały rozstrzygnięcie o przyznaniu dotacji nie jest decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym postępowanie w sprawie udzielenie dotacji nie jest prowadzone na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym WSA podkreślił, że Prezydent rozpatrując sprawę faktycznie zastosował się do wszystkich reguł rządzących postępowaniem administracyjnym. Z uwagi na powyższe, WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), oddalił skargę. Skarżący zaskarżył wyrok WSA w całości, zarzucając mu – na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – naruszenie: A. prawa materialnego przez jego błędna wykładnię, a to: § 6 ust. 4 Uchwały określającej zasady udzielania dotacji na zmianę systemu ogrzewania w zw. z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającą na przyjęciu, że dotacja na ten sam cel została już skarżącemu udzielona i nie ma ponownej możliwości jej udzielenia, podczas gdy w sprawie nastąpiło połączenie dwóch odrębnych lokali w jeden, tym samym powstanie całkiem innego lokalu niż lokal, którego przedmiotem była dotacja udzielona w 2000 r.; B. przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1 i art. 146 § 1 pkt 1 w zw. z art 151 ppsa, przejawiające się w tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej oddalił skargę na czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał na błędnie ustalony stan faktyczny. Sąd przyjął ustalenia i uzasadnienie organu opierając się jedynie na argumentacji niekorzystnej dla skarżącego. Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Prezydent nie domagał się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. Zaczynając rozważania od oceny zarzutu naruszenia przepisów postępowania – sformułowanego w punkcie B. petitum skargi kasacyjnej – zaznaczyć należy, że naruszenie art. 3 § 1 i art. 146 § 1 pkt 1 w zw. z art 151 ppsa odnosi się do przepisów regulujących rolę sądów administracyjnych oraz treści wydawanych przez te sądy rozstrzygnięć. W judykaturze zauważa się, że podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 ppsa mogą być przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy regulujące samo rozstrzygnięcie. Samo powołanie tych przepisów nie odpowiada zarzutowi kasacyjnemu z art. 174 pkt 2 ppsa i nie jest wystarczające do merytorycznego rozpoznania. Orzeczenie oddalające skargę lub ją uwzględniające nie jest skutkiem zastosowania wyłącznie przepisów art. 151 lub art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, ale jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów pozwalających na określone rozstrzygnięcie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego. Warszawa 2011, s. 592-593 i powołane tam orzeczenia). Skuteczność tego zarzutu zależna jest wobec tego od skuteczności pozostałych zarzutów naruszenia bądź to prawa procesowego, bądź prawa materialnego. Rozpoznanie zarzutów naruszenia prawa materialnego musi w tej sytuacji nastąpić przy uwzględnieniu, że skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń faktycznych będących podstawą zaskarżonego wyroku. Tym bardziej, że skarżący kasacyjnie nie tyle podważa te ustalenia co dokonuje odmiennej ich oceny. Wskazać należy, że z ustaleń stanu faktycznego sprawy, przyjętego do jej rozpoznania przez WSA, wynika że w 2000 r. dokonano zmiany systemu ogrzewania w nieruchomości przy ul. [...] w Krakowie, na które to zadanie udzielono wówczas dotacji w kwocie 675 zł, w ramach którego zlikwidowane zostały 3 paleniska węglowe i zamontowany nowy kocioł gazowy marki Vaillant. Przy czym zaznaczyć należy, że WSA wziął pod uwagę podkreślaną przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że kiedy miała miejsce zmiana ogrzewania, przedmiotowy lokal miał powierzchnię 70 mkw. i od tego czasu uległ powiększeniu w wyniku połączenia odrębnych wcześniej lokali jak również to, że piec gazowy, który został wówczas zamontowany jest wyeksploatowany i wymaga wymiany. Zatem nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny sprawy. W związku z tak przyjętym stanem faktycznym sprawy należy odnieść się do zarzutu sformułowanego w punkcie A. petitum skargi kasacyjnej, tj. błędnej wykładni § 6 ust. 4 Uchwały w zw. z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegającej na przyjęciu, że dotacja na ten sam cel została już skarżącemu udzielona i nie ma ponownej możliwości jej udzielenia, gdy w sprawie nastąpiło połączenie dwóch odrębnych lokali w jeden, tym samym powstanie całkiem innego lokalu niż lokal, którego przedmiotem była dotacja udzielona w 2000 r. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zasadniczo zarzut naruszenia § 6 ust. 4 Uchwały w zw. z art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, nie dotyczy – jak w nim wskazano – błędnej wykładni, ponieważ skarżący kasacyjnie nie wskazuje na czym polegała błędna interpretacja tych uregulowań i jak – według skarżącego kasacyjnie – prawidłowa wykładnia tych przepisów winna być dokonana. W istocie skarżący kasacyjnie zarzuca błędne zastosowanie wymienionych przepisów, ponieważ za jego pomocą podejmuje próbę podważenia stanu faktycznego, który ma polegać na tym, że – zdaniem skarżącego – dotacja w 2000 r. została udzielona innemu lokalowi niż obecny, który powstał z połączenia dwóch odrębnych lokali. Taki zabieg skarżącego kasacyjnie nie jest skuteczny, gdyż do tego służą zarzuty formułowane na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, a te – jak wskazano wyżej – okazały się nieusprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że art. 403 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały. Na podstawie powyższej delegacji Rada Miasta Krakowa podjęła Uchwałę, która w § 6 ust. 4 stanowi, że dotacja nie może pokrywać wydatków przeznaczonych na ten sam cel finansowanych z innych bezzwrotnych źródeł. WSA dokonał prawidłowej interpretacji § 6 ust. 4 Uchwały, stwierdzając, że regulacja to została wprowadzona, aby uniknąć podwójnego finansowania przez Gminę zadań, które dotyczą tego samego celu. Temu również służy utworzona w 1997 r. baza przyznanych dotacji, która pozwala na zweryfikowanie, czy pod wskazanym adresem zmiana sposobu ogrzewania była już przeprowadzona w latach wcześniejszych. Przy czym WSA zasadnie podkreślił, że udzielenie dotacji w przypadku posiadania przez organ wiedzy, że dotacja na ten sam cel została już udzielona, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ponadto powyższe – czego nie dostrzega skarżący kasacyjnie – potwierdza treść § 2 pkt 3 Uchwały, który stanowi, że ilekroć w treści Uchwały jest mowa o zadaniu – należy przez to rozumieć przedsięwzięcie związane z ochroną powietrza, o którym mowa w art. 400a ust. 1 pkt 21 ustawy Prawo ochrony środowiska, obejmujące m.in. zmianę systemu ogrzewania, w nieruchomościach zlokalizowanych w granicach administracyjnych Miasta Krakowa w których nie zlikwidowano wcześniej palenisk lub kotłowni opalanych paliwami stałymi, a także treść § 7 ust. 5 pkt 4 Uchwały, zgodnie z którym wniosek ulega oddaleniu w przypadku pobrania dofinansowania do tego samego zadania w latach wcześniejszych. Tak więc WSA prawidłowo przyjął, że omawiana Uchwała określa zasady udzielania dotacji do trwałej zmiany systemu ogrzewania, a nie do likwidacji paleniska na paliwo stałe i wymiany starego pieca gazowego na nowy. Zapisy Uchwały nie przewidują także dotowania modernizacji już posiadanego ogrzewania proekologicznego, jakim niezależnie od wieku kotła jest ogrzewanie gazowe. Ponadto powiększenie lokalu, w wyniku połączenia kilku odrębnych lokali, nie wpływa na cel udzielenia dotacji, który został zrealizowany już w przeszłości. Zatem w sytuacji, gdy skarżący – przy pierwszym wniosku z 2000 r. – nie zadeklarował, że pozostawia jakiekolwiek palenisko na paliwo stałe (kominek) w lokalu objętym dotacją, to późniejszy – po skonsumowaniu dotacji – powrót do ogrzewania lokalu także za pomocą paliw stałych, nie uprawnia do ponownego przyznania dotacji do tego samego (powiększonego) lokalu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmującego koszt sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawną, która brała udział w postępowaniu przed WSA (240 zł), orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.).