I GSK 2705/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 829/17 w sprawie ze skargi M. z siedzibą w K. na pismo Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 grudnia 2016 r., nr DSRiN-V-5611-69/16/3, 161216-00472 w przedmiocie odrzucenia oferty na powierzenie realizacji zadań z Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 829/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. aktualnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Stowarzyszenia z siedzibą w K. (dalej też: "Stowarzyszenie", "strona") na pismo Ministra Sprawiedliwości (dalej też jako organ) z dnia 16 grudnia 2016 r., nr DSRiN-V-5611-69/16/3, 161216-00472 w przedmiocie odrzucenia oferty. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Stowarzyszenie w K. było rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 grudnia 2016 r. w przedmiocie odrzucenia oferty złożonej w XII otwartym konkursie ofert na powierzenie realizacji zadań ze środków Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej w zakresie pomocy pokrzywdzonym dla jednostek niezaliczonych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku, w tym stowarzyszeń, fundacji, organizacji i instytucji na rok 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za pozbawioną usprawiedliwionej podstawy wskazując, że konkurs ofert został przeprowadzony zgodnie art. 43 § 9 i § 19 ustawą z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm. – dalej K.k.w.), a kryteria dotyczące oceny formalnej oraz merytorycznej były znane i ogólnodostępne dla wszystkich podmiotów zainteresowanych udziałem oraz opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Sprawiedliwości w dniu 31 października 2016 r. Zgodnie z § 2 ogłoszenia o konkursie oferentami nie mogą być podmioty, które przewidują wykonywanie działań związanych z realizacją oferty przez pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości oraz osób delegowanych w trybie art. 77 § 1 pkt 2, art. 151a § 5 pkt 2 i art. 155e § 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 133 ze zm.), art. 106 § 1 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177 ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 795 ze zm.), art. 11a ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz. U. z 2015 r. poz. 1241 ze zm.), ich małżonków albo osoby pozostające we wspólnym pożyciu, krewnych lub powinowatych w linii prostej, a w linii bocznej do stopnia między dziećmi rodzeństwa, osoby związane z nimi z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Powyższe uwarunkowania stosuje się również do byłych pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości w okresie dwóch lat od daty ustania zatrudnienia, a do osób delegowanych w okresie dwóch lat od daty zakończenia okresu delegacji. Zdaniem Sądu I instancji, złożona przez Stowarzyszenie oferta nie spełniała kryterium formalnego, z uwagi na wyłączenia podmiotowe określone w ramach konkursu. W punkcie 12 złożonej oferty, tj. sposób reprezentacji podmiotu oraz nazwiska i imiona oraz funkcje statutowo upoważnionych do reprezentowania organizacji, podmiotu w kontaktach zewnętrznych i posiadających zdolność do podejmowania zobowiązań finansowych w jego imieniu wskazano 3 osoby, w tym B. W. - Prezes Stowarzyszenia. Oferta z kosztorysem i pozostałymi załącznikami również została podpisana przez Panią Prezes. Zgodnie z informacją z Departamentu Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości w Ministerstwie Sprawiedliwości B. W., [...] w Sądzie Rejonowym dla Krakowa Śródmieścia w Krakowie jest od dnia 14 lutego 2011 r. delegowana na czas nieokreślony do pełnienia czynności w Ministerstwie Sprawiedliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z danymi z Rejestru Stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień złożenia oferty B. W. wchodziła w skład organu uprawnionego do reprezentacji Stowarzyszenia i z uwagi na powyższe została uwidoczniona w punkcie 12 złożonej oferty. Przy tym składając podpis pod ofertą, jako osoba uprawniona do reprezentowania Stowarzyszenia wspólnie z drugim członkiem zarządu, oświadczyła, że podmiot będzie realizował zadania zgodnie z przedstawioną ofertą, treścią ogłoszenia oraz na podstawie umowy, kierując się zasadą starannego działania, z zachowaniem reguł wydatkowania środków publicznych określonych w art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Oświadczyła ponadto, że osoby uprawnione do dysponowania środkami finansowymi podmiotu oraz do reprezentowania go w kontaktach zewnętrznych nie były karane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W powyższym kontekście wskazano, że w § 11 ust. 2 ogłoszenia o konkursie określone zostały czynności dotyczące dokumentowania operacji gospodarczej za pomocą księgowych dowodów zastępczych, które wymagają zgody kierownika jednostki. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, że konkretyzacja działań związanych z realizacją oferty następuje dopiero w momencie zawarcia umowy. Trafnie zatem w ocenie Sądu I instancji uznano, że stosownie do § 16 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 września 2015 r. w sprawie Funduszu Pomocy Pokrzywdzonym oraz Pomocy Postpenitencjarnej (Dz. U. poz. 1544 – dalej rozporządzanie w sprawie Funduszu) złożona oferta, jako zawierająca braki formalne niepodlegające uzupełnieniu, podlega odrzuceniu. Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej zaskarżyło powyższy wyrok w całości wnosząc o uznanie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i orzeczenie co do istoty, a więc uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w związku z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono obrazę prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 43 K.k.w., w szczególności § 9 i § 19 pkt 3 powołanego przepisu, a także w związku z § 16 rozporządzenia w sprawie Funduszu oraz § 2 ogłoszenia w sprawie przeprowadzenia XII otwartego konkursu ofert, poprzez przyjęcie, że wspomniane przepisy wykluczały Stowarzyszenie z udziału w konkursie wobec podpisania oferty przez Prezes, Panią B. W. podczas, gdy regulacje wykluczały Prezes Stowarzyszenia wyłącznie z podejmowania działań związanych z realizacja oferty oraz przepisu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. 2018 r. poz. 395 ze zm. dalej jako RachU) w związku z § 11 ust. 1 ogłoszenia poprzez uznanie że, fakt ujawnienia Prezes Stowarzyszenia w Krajowym Rejestrze Sądowym jako jednego z członków Zarządu Stowarzyszenia implikuje podejmowanie przez nią działań związanych z realizacją oferty, podczas gdy w świetle sposobu reprezentacji skarżącego, Prezes Stowarzyszenia nie musiała być zaangażowana w jego realizację. Poza powyższym zarzucono obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na jego wynik, tj. przepisu art. 151 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i jednoczesne uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie "narusza prawo", bez jednoczesnego wyjaśnienia tego stanowiska w uzasadnieniu wyroku, co w istocie uniemożliwia odtworzenie procesu myślowego Sądu oraz poddaje w uzasadnioną wątpliwość swobodę postępowania, a w szczególności swobodę oceny dowodów oraz naruszenie przepisów art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niezgodne z regułami postępowania przed sądem administracyjnym zaniechanie realnej kontroli działalności administracji publicznej i bezkrytyczne podzielenie argumentów organu oraz nie rozpoznanie istoty sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w sytuacji, w której w świetle wspomnianych regulacji, materialnoprawnych i okoliczności faktycznych, skarga była zasadna w stopniu oczywistym. Niezależnie od powyższego, na podstawie art. 191 p.p.s.a., zarzucono obrazę przepisów postępowania, która mogła mieć wpływ na jego wynik, a więc przepisu art. 239 § 2 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie Stowarzyszenia zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2017 r. do uiszczenia wpisu od skargi w sytuacji, w której stowarzyszenie jest organizacją pożytku publicznego i niewątpliwie w niniejszej sprawie działa w sprawie własnej, niezwiązanej z prowadzeniem działalności gospodarczej. W związku z tym zarzutem, wniesiono o uchylenie zarządzenia i nakazanie zwrotu na rzecz skarżącego uiszczonej opłaty od skargi. Wniesiono również o rozważenie, czy w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt. 4 w związku z art. 18 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. z uwagi na uczestnictwo w wydaniu zaskarżonego wyroku Pani Sędzi WSA Izabelli Janson pozostającej w 2016 r. w stosunku umowy cywilnoprawnej z jednostką podległą Ministrowi Sprawiedliwości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Pomimo zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przeprowadzenie rozprawy, została ona skierowana na posiedzenie niejawne stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.). Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania, a więc naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 183 § 2 pkt 4 w związku z art. 18 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na uczestnictwo w wydaniu zaskarżonego wyroku sędziego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Izabelli Janson, która była w 2016 r. na podstawie umowy cywilnoprawnej związana z jednostką podległą Ministrowi Sprawiedliwości. Odnośnie do tego zarzutu NSA wskazuje, że uczestnictwo sędziego w pracach komisji konkursowej przy Ministrze Sprawiedliwości będącej niezależnym organem eksperckim składającym się z przedstawicieli różnych zawodów prawniczych ustanowionym do przeprowadzenia egzaminów zawodowych na aplikacje prawnicze nie oznacza spełnienia przesłanki nieważność postępowania sądowego w sprawie następnie rozstrzyganej przez tego sędziego z udziałem Ministra Sprawiedliwości. Innymi słowy, udział sędziego w pracach niezależnej komisji, której Minister Sprawiedliwości zapewnia jedynie ramy organizacyjne, a nie personalne, czy merytoryczne nie powoduje, że późniejsze wydanie przez tego sędziego orzeczenia w sprawie, w której organ ten był stroną dotknięte jest kwalifikowaną wadą prawną z uwagi na rozpoznanie sprawy przez sędziego pozostającego ze stroną w takim stosunku prawnym, w którym wynik sprawy oddziałuje na jego prawa lub obowiązki. Tym samym w zaskarżonym wyroku nie naruszono art.183 § 2 pkt 4 w związku z art. 18 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. Stwierdzenie braku przesłanek nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 p.p.s.a. uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach zarzutów kasacyjnych. Skonstruowano je na obydwu podstawach kasacyjnych, dlatego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Nie są one zasadne, ponieważ Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku właściwej kontroli działania administracji (art. 3 § 1 p.p.s.a.) i prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.), nie naruszając przy tym stosownych standardów postępowania administracyjnego (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Za pozbawione usprawiedliwionej podstawy należało uznać także zarzuty naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135 i art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ sąd rozpoznał sprawę na podstawie akt sprawy oraz w jej materialnoprawnych granicach, a motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie wymagane przez ten przepis elementy konstrukcyjne, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest jednoznaczne i umożliwiło instancyjną kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie kasacyjnym. Powyższe uprawniało NSA do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego ukierunkowanych w gruncie rzeczy na wykazanie, że podpisanie oferty w konkursie organizowanym przez Ministra Sprawiedliwości (Departament Spraw Rodzinnych i Nieletnich) przez Panią Prezes skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, będącą jednocześnie [...] w Sądzie Rejonowym dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie, a od dnia 14 lutego 2011 r. wykonującą obowiązki w ramach delegacji na czas nieokreślony w Ministerstwie Sprawiedliwości nie stanowi naruszenia zasad udziału we wspomnianym konkursie. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozdysponowywaniu środków publicznych w ramach różnego rodzaju grantów oraz konkursów, tak jak miało to w rozpatrywanej sprawie, powinno towarzyszyć ustanawianie określonych mechanizmów prawnych mających na celu zagwarantowanie transparentności i przejrzystości podejmowanych w celu ich realizacji działań. Służy to przede wszystkim uwolnieniu się od ewentualnych zarzutów stronniczości i braku obiektywizmu przy przyznawaniu środków. Niewątpliwie tego rodzaju mechanizm prawny został przewidziany na gruncie § 2 pkt 3 ogłoszenia w sprawie przeprowadzenia konkursu ofert. Zgodnie z przyjętym tam wyłączeniem podmiotowym, oferentami nie mogą być podmioty, które przewidują wykonywanie działań związanych z realizacją oferty przez pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości oraz osób delegowanych w trybie wspominanych wcześniej przepisów Prawa o ustroju sądów powszechnych, Prawa o prokuraturze, ustawy o kuratorach sądowych oraz ustawy o pracownikach sądów i prokuratury. Przewidziane we wspomnianym unormowaniu wyłączenie stosuje się również do byłych pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości w okresie dwóch lat od daty ustania zatrudnienia, a do osób delegowanych w takim samym okresie od daty zakończenia okresu delegowania. W ocenie NSA, podpisanie oferty złożonej w ramach konkursu przez Prezes Stowarzyszenia, oddelegowanego do wykonywania obowiązków w Ministerstwie Sprawiedliwości pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z celem przywoływanego unormowania. Koncepcja, na której autor skargi kasacyjnej zbudował swoje stanowisko jest wysoce nieprzekonująca, ponieważ przyznanie środków w ramach konkursu Stowarzyszeniu, którego Prezes przebywa na delegacji w Ministerstwie Sprawiedliwości mogłoby budzić wątpliwości, co transparentności rozdzielania środków oraz narażać organ na zarzut stronniczości i bez znaczenia pozostaje tu okoliczność ewentualnego, przyszłego braku wpływu Prezesa Stowarzyszenia na podejmowanie działań związanych z realizacją oferty. W sprawie trafnie zatem przyjęto, że złożona oferta, jako zawierająca braki formalne niedające się usunąć, podlega odrzuceniu. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszania przepisów prawa materialnego, a więc art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 43 § 9 i § 19 pkt 3 K.k.w. w związku z § 16 rozporządzenia w sprawie Funduszu oraz § 2 ogłoszenia w sprawie przeprowadzenia konkursu, a także zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 6 RachU w związku z § 11 ust. 1 ogłoszenia w sprawie przeprowadzenia konkursu. Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 239 § 2 p.p.s.a., poprzez zobowiązanie Stowarzyszenia jako organizacji pożytku publicznego do uiszczenia wpisu od skargi należy stwierdzić na podstawie akt sprawy, że zarządzeniem z dnia 28 czerwca 2018 r., Przewodniczący V Wydziału WSA w Warszawie uchylił zarządzenie z dnia 30 czerwca 2017 r. o wezwaniu do uiszczenia wpisu od skargi oraz nakazał zwrot na rzecz Stowarzyszenia wpisu od skargi w wysokości 200 zł oraz 100 zł z tytułu opłaty kancelaryjnej za odpis orzeczenia z uzasadnieniem. W tym stanie rzeczy orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji orzeczenia.