I GSK 2706/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 318/17 w sprawie ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r., nr KOC/6730/Oś/16 w przedmiocie odmowy umorzenia części opłaty podwyższonej za pobór wód 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 24 października 2016 r., nr 148/16/OŚ, znak: OS-II.312.21.2016.DR; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz S. w W. kwotę 1137 (słownie: tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 318/17 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę Spółdzielni w W. (dalej też: "spółdzielnia", "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej też: "SKO", "organ") z dnia 15 grudnia 2016 r. nr KOC/6730/Oś/16 w przedmiocie odmowy umorzenia części opłaty podwyższonej za pobór wód. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 20 września 2016 r. Spółdzielnia wystąpiła o umorzenie części opłat za pobór wód za okres od drugiego półrocza 2010 r. do 2014 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że do 2014 r. Spółdzielnia nie była wzywana do ponoszenia opłat za wodę pobieraną z ujęcia wód podziemnych, które znajduje się na jej terenie. Ujęcie to aktualnie należy do Spółdzielni, jednakże nie miało uregulowanego stanu formalnoprawnego do końca 2014 r. Spółdzielnia uzyskała pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych w 2015 r. Jednocześnie podniesiono, że Zarząd Spółdzielni deklaruje zapłatę kwoty równej stawce za pobór wody w latach 2010-2014 w wysokości 11.313 zł, natomiast zwraca się o umorzenie w pozostałej części z uwagi na brak możliwości poniesienia takiego wydatku. Decyzją z dnia 24 października 2016 r. Marszałek Województwa odmówił umorzenia zaległości opłaty podwyższonej w części, w jakiej przewyższają one kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję, za pobór wód za okres od drugiego półrocza 2010 r. do 2014 r. bez wymaganego pozwolenia, która nie podlegała odroczeniu. W podstawie prawnej decyzji przywołano przepisy art. 316 i art. 318 ust. 6 w zw. z art. 281 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. - powoływanej dalej jako Prawo ochrony środowiska), a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – powoływanej dalej jako K.p.a.). Decyzją z dnia 15 grudnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 24 października 2016 r., odmawiającą spółdzielni umorzenia części opłaty podwyższonej za pobór wód. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Spółdzielnia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zdaniem Sądu I instancji poza przedmiotem sporu pozostaje okoliczność, że skarżąca była użytkownikiem urządzenia wodnego ujęcia wód podziemnych, wykonanego przez Instytut Badań Jądrowych w Świerku, znajdującego się na terenie należącym do Spółdzielni. Skarżąca korzystała z tego urządzenia wodnego w okresie objętym wnioskiem, tj. od drugiego półrocza 2010 r. do końca 2014 r. bez pozwolenia, zaś stosowane pozwolenie uzyskała dopiero w 2015 r. Zdaniem Sądu I instancji organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca była obowiązana do obliczenia i uiszczenia opłaty podwyższonej w rozumieniu Prawa ochrony środowiska. Spółdzielnia nie posiadała bowiem wymaganego w tym zakresie pozwolenia na korzystanie z urządzenia wodnego, co obligowało ją do naliczania i uiszczania od razu opłaty podwyższonej za każde półrocze, zgodnie z przepisami art. 276 ust. 1 i art. 292 w zw. z art. 284 ust. 1 i art. 285 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy, w świetle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepisów Prawa ochrony środowiska, istniała możliwość umorzenia lub zmniejszenia opłaty podwyższonej, bez uprzedniego złożenia wniosku o odroczenie płatności tej opłaty i uzyskania w tym względzie stosownej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, treść obu norm zawartych w art. 319 ust. 1 i ust. 3a czytana w całość, wskazuje, że przewidziane w nich ulgi mogą być stosowane wyłącznie wobec opłat, które zostały wcześniej odroczone. Z treści art. 317 i 318 tej ustawy wynika, że najpierw właściwy organ, w formie decyzji administracyjnej, odracza płatność określonej, opłaty za korzystanie ze środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. W ocenie Sądu I instancji, bezsporne było w sprawie to, że skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o odroczenie terminu płatności opłaty w terminie w przewidzianym w art. 318 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a zatem działające w sprawie organy prawidłowo uznały, że wniosek spółdzielni o umorzenie nie może zostać uwzględniony. Spółdzielnia w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, to jest poprzez zastosowanie wyłącznie art. 279 ustawy o ochronie środowiska oraz art. 316 - 319 tej ustawy z pominięciem normy podstawowej art. 7 k.p.a., celu Prawa o ochronie środowiska oraz poprzez zignorowanie i naruszenie zasady wyrażonej w art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono wewnętrzną sprzeczność i brak logiki uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie przywołania celowości ustawy o ochronie środowiska w niniejszej sprawie, w której faktyczne działania skarżącej nie zawierały elementu świadomego i wywołującego szkodę naruszenia środowiska i przepisów o jego ochronie. Pominięcie zarazem celowości dla której ustawodawca nałożył na podmioty naruszające przepisy o ochronie środowiska podwyższone stawki opłat z warunkiem ich zawieszenia do czasu wprowadzenia planu naprawczego w życie. Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Pismem uzupełniającym z dnia 4 maja 2018 r. spółdzielnia wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę. Pomimo zawartego w piśmie z dnia 4 maja 2018 r. wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie skarga kasacyjna została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, ze zm.). Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Przechodząc do merytorycznej oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów należy wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do niewłaściwego zastosowania przez organy administracji przepisów Prawa ochrony środowiska, co zostało następnie błędnie zaakceptowane przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Z bezspornych okoliczności sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 września 2016 r. członkowie zarządu Spółdzielni wystąpili do Marszałka Województwa Mazowieckiego o umorzenie części opłat za pobór wód za okres od drugiego półrocza 2010 r. do 2014 r. Ujęcie wód podziemnych, które znajduje się na terenie Spółdzielni, zostało wykonane przez Instytut Badan Jądrowych w Świerku i miało dostarczać wodę do mieszkań pracowników tego Instytutu. Po przekształceniach własnościowych ujęcie to należy aktualnie do Spółdzielni i jest podstawowym źródłem zaopatrzenia mieszkańców w wodę do celów socjalno-bytowych i gospodarczych. Do 2014 roku Spółdzielnia nie była wzywana do wnoszenia opłat za wodę pobieraną z ujęcia. Po otrzymaniu informacji o nieuregulowanym statusie ujęcia Zarząd Spółdzielni podjął działania mające na celu uporządkowanie jego formalnoprawnej sytuacji. W 2015 r. Spółdzielnia uzyskała pozwolenia wodnoprawne na pobór wód podziemnych do uzyskania którego konieczna była decyzja o legalizacji urządzenia wodnego. Spółdzielnia kompleksowo załatwiła sprawę ujęcia uzyskując wymagane pozwolenia wodnoprawne. Po rozpoznaniu sprawy organy obu instancji odmówiły umorzenia zaległości opłaty podwyższonej w części, w jakiej przewyższają one kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska w przypadku, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję, za pobór wód we wskazanym we wniosku okresie. Stanowisko, które zostało następnie zaakceptowane w zaskarżonym wyroku, sprowadza się w gruncie rzeczy do stwierdzenia, że w stosunku do opłaty podwyższonej objętej wnioskiem Spółdzielni nie została wcześniej wydana decyzja o odroczeniu płatności, a tylko wcześniejsze wydanie takiej decyzji uprawniałoby wnioskodawcę do ubiegania się o umorzenie należności, po spełnieniu dodatkowych warunków związanych z realizacją inwestycji. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska wynika, że możliwość umorzenia odroczonych wcześniej opłat dotyczy specyficznej, szczegółowo opisanej w przepisach prawa sytuacji. Po pierwsze, termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Po drugie, w sytuacji, gdy odroczeniu podlegały opłaty w związku z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego w razie terminowego wykonania przedsięwzięcia służącego do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, umorzenie odroczonych opłat. Innymi słowy, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 340/07 (publ. www.cbosa.pl) na który powołują się organy w wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzjach z brzmienia art. 319 ust. 1, 3a i 4 Prawa ochrony środowiska wynika, że hipoteza tych przepisów ustanawia następujące przesłanki, a więc konieczność terminowego zrealizowania przez podmiot obciążony opłatami przedsięwzięcia służącego do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych, będącego podstawą odroczenia płatności oraz wymóg, aby to terminowo zrealizowane przedsięwzięcie usunęło przyczynę ponoszenia opłaty podwyższonej. Należy jednak podkreślić, że rozpatrywana sprawa i sformułowana na jej gruncie ocena prawna dotyczyła zupełnie odmiennego stanu faktycznego, ponieważ chodziło w niej o opłaty wynikające z tytułu odprowadzania ścieków bez pozwolenia wodnoprawnego z kolektorów kanalizacji miejskiej do wód powierzchniowych oraz z faktu odprowadzania wód z nowej oczyszczalni ścieków będącej w rozruchu technologicznym, a więc o sytuację w której ewidentnie dochodziło do zanieczyszczenia środowiska naturalnego. Wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy odmiennej sytuacji bowiem członkowie zarządu Spółdzielni w W. wskazywali, że czerpią wodę z ujęcia wód podziemnych, które znajduje się obecnie na ich terenie, a zostało wykonane przez Instytut Badan Jądrowych w Świerku. Ujęcie jest podstawowym źródłem zaopatrzenia mieszkańców w wodę, a do 2014 roku Spółdzielnia nie była wzywana do wnoszenia z tego tytułu opłat. W 2015 r. Spółdzielnia uzyskała pozwolenia wodnoprawne na pobór wód podziemnych, do uzyskania którego konieczna była decyzja o legalizacji urządzenia wodnego. Spółdzielnia kompleksowo załatwiła więc sprawę ujęcia uzyskując wymagane pozwolenia wodnoprawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy administracji obu instancji nie wzięły pod uwagę, że okoliczności sprawy zupełnie nie wpisują się w przesłanki umorzenia opłaty podwyższonej, o których mowa w tych przepisach. Powołując się w zasadzie bezrefleksyjnie na orzeczenie NSA wydane na gruncie odmiennego stanu faktycznego orzekły, że odmowa umorzenia części opłaty podwyższonej za pobór wody wynikała z braku wcześniejszego złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty. Należy jednak mieć na uwadze, że powołane przepisy formułują wystąpienie szeregu szczegółowych wymogów warunkujących złożenie takiego wniosku. Z przepisów tych w szczególności wynika, że termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Wymaga podkreślenia, że tego rodzaju sytuacja nie występowała w rozpatrywanej sprawie. Skarżący kasacyjnie wnioskodawca w wyniku przekształceń własnościowych stał się właścicielem terenu na którym znajduje się aktualnie ujęcie poboru wody dla mieszkańców osiedla Spółdzielni. Ze stanu faktycznego sprawy nie wynika więc, żeby podmiot ten miał obowiązek terminowej realizacji (ani jakiejkolwiek realizacji) przedsięwzięcia, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat. W sprawie chodziło bowiem o uregulowanie kwestii formalnoprawnych zgłoszenia poboru wody za okres od drugiego półrocza 2010 r. do 2014 r. Organy powinny zatem rozważyć, czy w rozpatrywanej sprawie konieczne było złożenie wniosku, który zawiera wskazanie wysokości opłaty, o której odroczenie terminu płatności występuje strona, opis realizowanego przedsięwzięcia, harmonogram realizacji przedsięwzięcia ze wskazaniem etapów nie dłuższych niż 6 miesięcy. W sytuacji, gdy w sprawie konieczne było złożenie takiego wniosku, organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę, a następnie odpowiednio zastosować przepis do uprzednio ustalonego stanu faktycznego sprawy, mając na względzie podstawowe cele ochrony środowiska naturalnego. Poza tym należy wskazać, że właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, umorzenie odroczonych opłat w sytuacji, gdy odroczeniu podlegały opłaty w związku z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a wnioskodawca terminowo wykonał przedsięwzięcie służące realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. W rozpatrywanej sprawie nie chodziło jednak o opłaty związane z wprowadzaniem ścieków do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, a z opłatą z tytułu poboru wody z istniejącego ujęcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomniane okoliczności faktyczne i towarzyszące im uwarunkowania prawne sprawy nie zostały należycie wyjaśnione i ocenione przez orzekające w sprawie organy administracji, co następnie zostało wadliwie skontrolowane przez Sąd I instancji. Zaakceptowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny takiego stanu rzeczy doprowadziłoby w istocie do sytuacji, w której podmiot, który pobiera wodę z wybudowanego na jego terenie ujęcia, ale przez pewien czas nie wnosił z tego tytułu opłaty, nie może skutecznie ubiegać się o umorzenie podwyższonej opłaty za pobór wody, a podmiot wprowadzający ścieki do wód lub do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego terminowo wykonujący przedsięwzięcie służące realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych posiada uprawnienie do umorzenia tego rodzaju opłat. Podkreślenia wymaga, że rozpatrując ponownie wniosek zarządu Spółdzielni z dnia 20 września 2016 r. o umorzenie części opłat za pobór wód za okres od drugiego półrocza 2010 r. do 2014 r. organy dokonają kompleksowej oceny przepisów prawa, w szczególności podstawy prawnej umorzenia opłaty podwyższonej za pobór wody i rozpatrzą sprawę w sposób odpowiadający nie tylko standardom postępowania administracyjnego, ale i podstawowym celom Prawa ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony na etapie postępowania kasacyjnego do kompleksowego wyjaśniania sprawy, a jedynie jej oceny w granicach zarzutów kasacyjnych, która jednak doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 279 oraz art. 316 do 319 Prawa ochrony środowiska, a także art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W świetle zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony był zatem wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpatrywana sprawa została wyjaśniona w stopniu pozwalającym na zasadzie art. 188 p.p.s.a. na uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2016 r. i poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa z dnia 24 października 2016 r. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę i zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania. Na koszty te złożyły się zwrot wpisu sądowego od skargi i skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika za dwie instancje ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) oraz zwrot opłaty od pełnomocnictwa na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. z 2021r., poz. 1923 z późn. zm.) w zw. z cz. IV jej załącznika.